Opinion · Dominio público

Autonomías y cuentas públicas

JOSÉ FERNÁNDEZ ALBERTOS

Un fantasma recorre España: el fantasma del centralismo. Dos argumentos lo alimentan. Uno es que el Estado autonómico ha generado un descontrol en el gasto que ha contribuido a agravar la situación de las finanzas públicas españolas. Y el otro es que el Estado autonómico es responsable del aumento de las desigualdades entre españoles. Conviene examinar la validez de estos dos argumentos, porque, si no somos capaces de desmontarlos, el fantasma del centralismo continuará penetrando en la opinión pública, los discursos de los partidos y las actuaciones de los futuros gobiernos. Trataré aquí del primero.
El argumento de que el proceso de descentralización es responsable del supuesto descontrol de las finanzas públicas es ampliamente conocido, y se suele formular como sigue: a diferencia de lo que pasaba en los primeros años de la democracia, cuando el gasto de las comunidades autónomas era testimonial, hoy las comunidades autónomas gastan directamente casi tanto dinero como el Gobierno central. Si ahora no podemos controlar el gasto cuando los mercados ponen en duda la sostenibilidad de nuestras cuentas públicas, es porque muy buena parte de ese gasto está en mano de los gobiernos autonómicos. Además –se añade–, estos gobiernos están controlados por políticos manirrotos que, como no tienen que pagar el coste político ni de los impuestos con los que se financian esos gastos ni de las consecuencias que para el país en conjunto tiene un comportamiento fiscal irresponsable en su comunidad autónoma, no tienen incentivo alguno para controlar sus cuentas.
El argumento es plausible, y el problema de la irresponsabilidad fiscal de los gobiernos subnacionales en las federaciones no es baladí: la montaña de deuda generada por las provincias argentinas a finales de los noventa jugó un papel clave en el desencadenamiento de la crisis financiera que asoló al país a principios de esta década. En España, sin embargo, los datos no avalan la tesis de que la irresponsabilidad fiscal de las comunidades autónomas sea la causante de la posición de las finanzas públicas. Aunque la crisis económica ha empeorado las cuentas de todas las administraciones, la práctica totalidad del aumento del déficit y de la deuda pública total se debe a la evolución de los ingresos y gastos en la Administración central. Mientras que el déficit de las comunidades autónomas se incrementó sólo del 1,6% del PIB en 2008 al 2% en 2009, el de la Administración central del Estado pasó del 2,8% al 9,4% en el mismo periodo. Como consecuencia, las cifras de deuda no crecieron de forma similar para todas las administraciones: mientras que entre 2008 y 2009 la deuda pública de las autonomías pasó de representar el 6,3% del PIB en 2008 al 8,2% en 2009, la de la Administración central creció del 30,5% del PIB en 2008 al 41,7 en 2009. De cada cien euros de deuda pública, casi ochenta corresponden al Gobierno central, y sólo quince a las comunidades autónomas.
Y esto a pesar de que hoy las comunidades autónomas gastan en términos absolutos casi tanto como el Gobierno central. La deuda por euro gastado es cuatro veces mayor para el Gobierno central que para las comunidades autónomas, la misma proporción que a mediados de los noventa, cuando el porcentaje de gasto público gestionado por las comunidades autónomas era diez puntos menor. En resumen, es sencillamente falso que el Estado autonómico sea el culpable del mal estado actual de las cuentas públicas españolas.
El que el Gobierno central haya sido el principal causante del incremento del déficit y de la deuda es, de hecho, algo natural: el mayor activismo del Gobierno en el manejo de la política fiscal –reduciendo deuda en los años de bonanza, y aumentando gasto y reduciendo ingresos en los años de crisis– es la necesaria contrapartida a la relativa disciplina presupuestaria en la que, como muestran los datos, viven en términos generales las administraciones subnacionales. Y este activismo es lo que explica la evolución de las cuentas del Gobierno central, al menos hasta que las tensiones en los mercados de deuda obligaron a poner fin a la política fiscal expansiva. El que estos mercados de deuda respondieran de manera positiva ante la nueva política del Gobierno central de contención del déficit pone también en cuestión la supuesta responsabilidad del Estado autonómico en la evolución de las cuentas públicas: si el problema de la supuesta insostenibilidad del gasto público español fuera la existencia de comunidades autónomas con impulsos irrefrenables de gasto, de poco habrían servido las medidas de ajuste tomadas en un consejo de ministros para calmar a los mercados.
Por otra parte, existen buenos motivos para que sea el Gobierno central el que varíe la política fiscal en función del ciclo económico: primero, porque disfruta de mayor discrecionalidad en el control de partidas de ingresos y gasto que el resto de administraciones. Y segundo, porque en el caso español es fácil imaginarse cómo la estructura de incentivos que rodea a determinados gobiernos subnacionales les puede empujar a embarcarse en políticas económicas procíclicas, justo lo contrario de lo recomendado en cualquier manual de economía: los madrileños, por ejemplo, hemos presenciado cómo el Ayuntamiento generó deuda hasta niveles desconocidos para construir túneles y cajas mágicas en plena expansión económica, viéndose obligado a aumentar impuestos y recortar gastos después, cuando más necesario era su papel para estimular la economía local.
Volviendo a la pregunta inicial, los datos desmienten rotundamente el primer argumento a favor de la centralización: ni las comunidades autónomas son las causantes del aumento del déficit ni de la deuda, ni el Estado de las autonomías es incompatible con el ejercicio de una política fiscal responsable por parte del Estado.

José Fernández Albertos es investigador en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos del CSIC

Ilustración de Alberto Aragón