Ignacio Jurado
Investigador en la Universidad de Oxford
Ilustración de Iker Ayestaran
Ante las terribles sacudidas vividas en los mercados de deuda de la zona euro, cada vez crece más el consenso de que es necesaria una actuación decidida y definitiva del Banco Central Europeo (BCE). Este tiene en sus manos herramientas suficientes para hacerlo, ya sea comprando deuda para evitar que la prima de riesgo de algunos países supere determinados niveles o bajando el tipo de interés. Así, cuando en los pasados meses el Banco Central introdujo liquidez, hubo consecuencias inmediatas en la bajada de la prima de riesgo y en la subida de las bolsas. Sin embargo, los atisbos de luz se han ido desvaneciendo. Mario Draghi descarta una intervención a gran escala en los mercados aduciendo la independencia del BCE y despojando a este de toda responsabilidad en la superación de la crisis. El discurso no es muy distinto al que viene marcando Angela Merkel. En su comparecencia ante el Bundestag del pasado 2 de diciembre, insistía en la independencia del BCE como garante de la estabilidad monetaria, calificándolo de “gran logro de nuestra democracia”, olvidando que se trata de una institución que carece de legitimidad democrática. Desde altas instancias europeas, por tanto, se arguye que la independencia del BCE implica que este actúe de modo neutral ante la crisis, desplazando a los gobiernos toda la responsabilidad en su solución y dejando las medidas de austeridad como única salida de la crisis.
Esto nos plantea inevitablemente la pregunta de qué es la independencia de un Banco Central y cuándo es vulnerada. Respondiendo a la primera pregunta, la independencia de los bancos centrales es un fenómeno relativamente reciente que surgió para garantizar que la política monetaria no estuviera al servicio de las necesidades políticas del gobierno de turno, por ejemplo, animando artificialmente la inversión e incrementando el empleo antes de las elecciones. Un mal uso de la política monetaria cosecha beneficios a corto plazo para los políticos, pero tiene efectos perniciosos a medio plazo para toda la sociedad, como la inestabilidad en los precios o la pérdida de competitividad internacional. Para evitar los problemas de inconsistencia temporal a los que se puede enfrentar un gobierno y escapar de un uso oportunista de la política monetaria, se decidió dotar a los bancos centrales de independencia. Así, estos podrían atender únicamente a las necesidades de la economía y decidir sobre la política monetaria óptima dadas la coyuntura económica y sus condiciones estructurales.
Por tanto, el surgimiento de la independencia de los bancos centrales se basa en garantizar que la política monetaria siga criterios de necesidad económica y no de necesidad política. Esto significa que deben actuar libres de las presiones políticas, pero no independientemente de la situación económica. Poco tiene que ver esto con la independencia que hoy se reclama. Cuando Trichet, Draghi o Merkel se refieren a ella, no la entienden como autonomía de decisión, sino como blindaje de una decisión inamovible sobre política monetaria. La independencia ha de ser autonomía de decisión, no autismo. El BCE es todo menos independiente si mantiene una actitud ciega ante la situación en los mercados, manteniendo un rumbo fijo en sus decisiones y siendo insensible a las circunstancias económicas que vive la zona euro en su conjunto.
La segunda pregunta pertinente es si, en las circunstancias concretas en las que estamos, un cambio en la actuación del BCE puede atentar contra su independencia o credibilidad. Este es en parte el discurso mantenido por Alemania y otros países del norte de Europa al sugerir que una acción ahora implicaría una cesión ante las economías “irresponsables” del sur. Es cierto que en una unión económica tan diversa como la europea, no siempre es fácil determinar cuáles son las soluciones óptimas para el conjunto de países, pues los efectos de la misma política monetaria pueden ser (como han sido) tan heterogéneos como las economías sobre las que se aplican. Pero precisamente por esto la independencia debería ser el escudo que permitiera al BCE utilizar un criterio flexible a la hora de determinar las prioridades. Y, en el caso de la crisis que nos ocupa, frente a la posibilidad de que un buen número de países tengan que ser rescatados, que las medidas de austeridad ahoguen cualquier posibilidad de crecimiento económico y que el euro definitivamente sea un proyecto fracasado, no parece descabellado concluir que la zona euro necesita un BCE proactivo en la solución de la crisis.
Parte del problema viene dado porque, a la hora de constituir el BCE, y a diferencia de otros bancos centrales, se fijó la estabilidad monetaria y el control de la inflación como únicos objetivos. Esta es una de las excusas utilizadas por Draghi para justificar que el BCE no puede hacer nada para salvar al euro. Sin embargo, esto no deja de ser interpretación muy restrictiva del mandato del BCE. Que la independencia de un banco central implique que este no puede actuar para defender la supervivencia de su propia moneda es un auténtico sinsentido. Y si fuera así debería de ser una llamada de atención inmediata para reformar su estatuto y habilitarle para poder utilizar sus capacidades monetarias y de compra de deuda en virtud de las necesidades. Si no, habremos pervertido la independencia para convertirla en ceguera. O peor, cabrá pensar que la excusa de la independencia en realidad enmascara la defensa de los intereses de Alemania.
IGNACIO JURADO
Investigador en la Universidad de Oxford
SEBASTIÁN LAVEZZOLO
Politólogo e investigador
en la Universidad de Nueva York
Ilustración de Jordi Duró
Según muchos analistas, la crisis ha puesto en evidencia los estrechos márgenes de maniobra del poder político frente al poder económico. Existe la sensación de que los gobiernos lo tienen cada vez más difícil a la hora de atender las preferencias de la mayoría de los ciudadanos, dadas las presiones de “los mercados”. En España, dicha
preocupación no es de extrañar, pues el mercado de deuda sacudió al país durante semanas y obligó al Gobierno socialista a dar un giro de 180 grados en su concepción sobre cómo sortear la crisis. Zapatero pasó del discurso de la “salida social de la crisis” y el “proteger a los que menos tienen” a la aplicación de medidas más propias de un gobierno conservador con el fin de trasmitir confianza.
Estos hechos dan cuenta de que, en un mundo globalizado, las fricciones entre democracia y mercado se han acentuado. No obstante, esto no debería implicar que el poder político se crea sin instrumentos para gobernar, ni que el mercado no pueda ser una fuente de información para identificar los excesos de nuestros gobernantes, así como guiar a los actores económicos y sociales en sus decisiones. El problema reside en que frecuentemente obviamos que dichas fricciones surgen debido a la existencia de mercados imperfectos.
El caso del mercado de deuda es un claro ejemplo de esto último. Un mercado se define como la suma de las transacciones económicas de vendedores y de compradores de un bien o servicio. Se supone que este funciona bien cuando: 1) ningún comprador o vendedor por sí mismo tiene capacidad de modificar los precios, 2) los participantes no actúan de modo coordinado, y 3) el precio se fija basado en información transparente y pública. Ninguna de estas tres condiciones se cumple en los mercados de deuda soberana que tanto desvelan a nuestros gobernantes.
En primer lugar, en los mercados de deuda la magnitud relativa de algunos compradores es a veces muy grande, por lo que existen algunos inversores que tienen la capacidad de influir por sí mismos en los precios y mover el mercado en su interés. Las consecuencias del poder de estos actores en este y otros mercados han quedado reflejadas, por ejemplo, en la histórica especulación de George Soros en el mercado de divisas en 1992, cuando doblegó al Banco de Inglaterra a devaluar la libra obteniendo beneficios astronómicos en apenas una jornada. Para entonces, el húngaro declaraba que su fondo había sido “el mayor factor individual del mercado”. Este tipo de factores individuales pesan mucho en el mercado de deuda.
En segundo lugar, los mercados deberían estar formados por un conjunto de compradores que actúan individual y no coordinadamente. No es dar pábulo a ninguna teoría conspirativa afirmar que los fondos de inversión, en sus distintas formas, se organizan para alcanzar sus objetivos particulares en los mercados de deuda. Algunos de los recientes ataques especulativos han sido coordinados para conseguir la devaluación del euro. En el momento en que un mercado se convierte en instrumental para otros objetivos, difícilmente podemos hablar de un mercado eficiente.
En tercer lugar, el proceso de fijación del precio de la deuda se basa en información poco transparente. Resulta algo incómodo que las decisiones sobre la deuda vengan determinadas por los informes de las agencias de rating cuando no conocemos bien los modelos bajo los que realizan sus calificaciones. Además, estas agencias tienen la capacidad de generar y moldear la información que circulará en el mercado de deuda, lo cual les concede un gran poder de influencia. Asimismo, no deja de ser paradójico que las lecciones sobre qué deben hacer los gobiernos para satisfacer las demandas de los mercados provengan de un mercado dominado por sólo tres empresas –Moody’s, Standard & Poor’s y Fitch– con un historial de errores (otorgaron la máxima calificación a productos financieros basura) y sospechas (conflicto de intereses).
En definitiva, todas aquellas condiciones que esperaríamos de un mercado eficiente distan mucho de darse en los mercados de deuda. Estas imperfecciones explican en cierta medida las exageradas oscilaciones en la percepción de riesgo por parte de los inversores. No se explica que la solidez de nuestra economía se
deshaga en un abrir y cerrar de ojos por ciertas dudas sobre un test en Irlanda o por movimientos en Portugal. Cuesta entender que esto se interprete como un reflejo de los fundamentales de nuestra economía.
Por lo tanto, el problema no es que los mercados sean necesariamente incompatibles con la democracia, sino la existencia de mercados imperfectos y la incongruencia política de los gobiernos que no los regulan convenientemente. En el pasado, en aquellos países donde se han desarrollado modelos de concertación social, como los escandinavos o centroeuropeos, se han alcanzado niveles máximos de satisfacción con la democracia o de calidad en las políticas sociales. Así, en un nuevo contexto de globalización, es necesario que los gobiernos se decidan a coordinar sus acciones en busca de una regulación trasnacional. De lo contrario, las condiciones actuales sólo seguirán generando incentivos para promover reformas en modo de “señal” a los mercados, incluso en contra de los intereses de la mayoría política. Quizás, este es el lugar a partir del cual los partidos socialdemócratas deberían reivindicar su identidad, con hechos y no sólo con palabras.
SANDRA LEÓN E IGNACIO JURADO
Tras cuatro años en los que el tema territorial ha dominado la agenda política, el Gobierno tiene la intención de situar este debate en un segundo plano en la legislatura que comienza. Sin embargo, mientras no exista un modelo que vertebre la actual ola de reformas autonómicas, la cuestión territorial permanecerá en la agenda.
Desde que se creó, el Estado autonómico no ha parado de transformarse. Esta legislatura no será una excepción, pues la financiación autonómica va a ser negociada inminentemente y la reforma de algunos estatutos seguirá en marcha. Los traspasos realizados hasta ahora y los todavía pendientes suponen, por las materias a las que afectan y porque ocurren en un contexto ya altamente descentralizado, un salto cualitativo en nuestro sistema. Si bien en las reformas del pasado el horizonte previsible era la equiparación final de competencias entre las comunidades de vía lenta con las de vía rápida, ¿alguien se atreve a predecir ahora cuánto puede dar de sí el Estado Autonómico durante los próximos años?
Tenemos un problema de falta de modelo. Mientras el sistema autonómico está experimentando transformaciones de calado que lo sitúan en una nueva etapa, los discursos territoriales existentes en nuestro país, tal y como se plantean, no nos ayudan a encauzar y ordenar los cambios. La idea de la España plural promocionada por el Gobierno de Zapatero ha representado un reconocimiento de la heterogeneidad del Estado y una voluntad de diálogo institucional con los gobiernos autonómicos. Sin embargo, no ha servido como hoja de ruta que dirija y ordene el proceso de reformas.
Federalismo
El discurso territorial del federalismo tiene un mayor fundamento teórico que el de la España plural, pero difícilmente puede indicar una dirección de reforma del sistema autonómico si sólo sirve para amparar demandas concretas. Las diferencias entre países federales tanto en la extensión y forma en la que reparten las competencias, en el poder del Senado o en el porcentaje de gasto o de impuestos descentralizados son inmensas, y probablemente el mínimo común denominador existente entre todos ellos fue sobrepasado hace tiempo por el Estado autonómico. Por eso, en España, el federalismo debería concretarse en un modelo general, más o menos asimétrico, pero que contemple la relación entre todas las comunidades autónomas y el Gobierno central.
Sin discursos políticos que puedan encauzar las reformas, no hay modelo y, sin modelo, el Estado autonómico persistirá modificándose a golpe de equilibrios políticos, con dos consecuencias. Primero, continuarán sin atenderse debidamente los retos generados por la descentralización ya conseguida, como mejorar los mecanismos de coordinación y cooperación intergubernamental, fundamentales para la implementación de algunas políticas como la Ley de Dependencia.
Además, a las asignaturas pendientes, se añadirán los desafíos que generan las nuevas reformas, como gestionar la crisis del agua sorteando las reservas competenciales que sobre sus cuencas han realizado algunas comunidades autónomas o hacer compatibles las demandas autonómicas sobre las inversiones territorializadas.
Atado de manos
Solbes ha podido resolver el sudoku de los presupuestos con seis nuevos estatutos, pero la viabilidad de este método no está garantizada. Sólo con que la Comunidad de Madrid exigiera inversiones de acuerdo con su población o con lo que la región aporta al PIB nacional, el Gobierno central estaría atado de manos en prácticamente la mitad de las inversiones que debe hacer en el Estado. Segundo, en el futuro será más complicado plantear una reestructuración sobre competencias que ya se han consolidado sin que esto conlleve un problema político. En treinta años de Estado Autonómico hemos aprendido que la descentralización fortalece enormemente a las instituciones autonómicas y a sus líderes y que éstos, independientemente de su signo político, no renuncian fácilmente a recursos o a poder. Las transferencias son como la pasta de dientes, que una vez fuera del tubo, resulta difícil volver a meter. Por ello, si no abordamos ahora la ordenación del sistema autonómico, estamos comprometiendo enormemente el éxito de esa tarea en un futuro.
Concretar el modelo
En definitiva, mientras no se ordene la evolución del Estado Autonómico, la cuestión territorial permanecerá en la agenda política. Si queremos un sistema autonómico que no sea el resultado de la suma de cambios parciales e inconexos, es necesario concretar un modelo que ordene las recientes reformas y las previsibles.
No es una tarea sencilla, tanto por los actuales equilibrios territoriales dentro de los principales partidos, como por el agotamiento general sobre este tema, pero abordarla es absolutamente necesario para vertebrar debates como el de la financiación autonómica, el agua o la inmigración.
Sandra León es politóloga e Ignacio Jurado investigador en la Universidad de Oxford
Ilustración de Javier Olivares
