EconoNuestra

La regulación del uso y la intensidad de los acuerdos de colaboración público-privada (y II)

José Manuel Peña Penabad
Economista y Auditor. Miembro de econoNuestra.

La fijación de límites al déficit y a la deuda pública, junto con una innegable voluntad privatizadora, se ha visto acompañada de la aparición de una serie de fórmulas de financiación de infraestructuras y de prestación de servicios mal llamadas "extrapresupuestarias" y cuya denominación se aproximaría, con mucho más rigor, a la de "financiación presupuestaria diferida". Los pagos se realizan y se hacen con cargo a Presupuestos pero en forma fraccionada y aplazada.

Una regulación razonable relativa a la articulación de acuerdos de colaboración público-privada sería aquella que, bajo el prisma del interés general, evite todas las perversiones que la utilización de este sistema ha venido mostrando y que han sido señaladas en "Los Acuerdos CPP: el huevo o la gallina en la perversión de la provisión de servicios públicos (I).". La aplicación rigurosa de un nuevo marco normativo fundamentado en los preceptos del derecho administrativo (Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), en la normativa pública en materia de contratación (RDL 3/2011, del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público) y en la normativa en materia de transparencia aplicable al conjunto de las administraciones públicas (Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno) sería un buen espacio de trabajo para establecer la regulación de los acuerdos CPP, poner coto a sus desmanes y corruptelas y evitar impactos presupuestarios indeseables. Estos aspectos parecen claros y su encaje en este marco normativo también, por lo que no vamos a profundizar sobre ellos.

Parece más relevante y claramente fuera del contexto legal citado el hecho de que los acuerdos CPP están comprometiendo recursos presupuestarios futuros y ello obliga a lograr un equilibrio en el recurso a su utilización y su compatibilidad con la sostenibilidad financiera. Es precisamente la consecución de este equilibrio el objetivo del presente artículo.

La Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera establece una serie de reglas de disciplina fiscal que limitan el déficit estructural, el crecimiento del gasto público y el nivel de deuda pública. Curiosamente ni esta ley ni ninguna otra han establecido límite, regulación o regla alguna aplicable a aquellos compromisos de gasto que tienen una enorme repercusión y relevancia presupuestaria futura, pero que no tiene impacto inmediato ni en el déficit ni en la deuda. Realmente contrastan las múltiples reglas y límites aplicables al endeudamiento y la ausencia de restricciones similares aplicables a las CPP, a pesar de que sus efectos, en términos de sostenibilidad y equidad intergeneracional, son equivalentes. Les diferencia la evidente realidad de que, en el primer caso, se adoptan decisiones en un escenario de cierta transparencia, mientras que en el segundo caso, la oscuridad y la opacidad conforman el diseño del "escenario de la toma de decisiones". Como ya se ha señalado, las perversiones derivadas de su mala utilización justifican la necesidad de fijar límites cuantitativos y cualitativos a los compromisos que se pueden asumir por acuerdos de colaboración público-privada. Veamos algunas de las características de nuestra propuesta:

1. La regulación establecida debería ser aplicable a todos los acuerdos o fórmulas de colaboración público-privada: contratos de concesión de obra pública, contratos de peaje en sombra, canon de disponibilidad, derechos de superficie, censos enfitéuticos y arrendamientos operativos. Quiere ello decir que los límites se aplicarían a todos los acuerdos de larga duración entre administración y un socio privado para la realización de una infraestructura pública en los que la mayor parte de los pagos recibidos por la empresa proceden de la administración, de conformidad con lo que ya se señalaba por Eurostat, en el año 2000, en su Manual de Deuda y Déficit Público.
2. Desde otro punto de vista, los límites deberían ser aplicables a toda la administración pública y a todos sus entes dependientes, cualquiera que sea su forma jurídica, siempre que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.

3. Las variables que podrían inspirar la regulación de los acuerdos CPP deberían tener en cuenta los tres objetivos básicos perseguidos:

a. Contribuir a la sostenibilidad financiera. Sería el objetivo principal de la regulación desde el punto de vista fiscal. La incorporación de nuevos acuerdos con repercusión presupuestaria futura sólo debería autorizarse y realizarse en la medida en que se demostrase fehacientemente que pudiesen ser financiados.

b. Respetar el margen de maniobra de futuros gobiernos. Mediante este principio, los gastos asumidos para la financiación de infraestructuras con pago aplazado nunca podría superar un determinado porcentaje de cada capítulo de gasto. Es un principio básico de respeto al sistema democrático.

c. No trasladar una carga económica excesiva a generaciones futuras. Esta última variable exigiría tener en cuenta criterios de equidad intergeneracional así como determinados aspectos de coyuntura económica. Éste principio se podría plasmar en el establecimiento de unas bandas de fluctuación en los límites de gasto, teniendo en cuenta el ciclo económico. Además, se podría introducir una cláusula de cierre en virtud de la cual se impidiese que la inversión con "financiación aplazada" adicionada a la presupuestaria pudiese superar la inversión total media de los últimos ejercicios. De esta forma, estas fórmulas de financiación sólo se podrían utilizar para mitigar la caída de la inversión y no para incrementarla complicando la situación de los presupuestos siguientes.

El planteamiento de fondo que defendemos en las propuestas de resolución de los efectos de los acuerdos CPP se basa en afirmar, desde esta casuística particular, que es posible y necesario plantear otros objetivos para la economía, darle otro enfoque, y dotarla de otros instrumentos. La economía basada en mercados desregulados, en la ausencia de mecanismos de control y en el interés particular nos conduce a sociedades insolidarias, asilvestradas, segmentadas, generadoras de exclusión y vulnerabilidad social y carcomidas por el cáncer de la corrupción. Otra economía es posible; otro modelo social más equilibrado, más justo y solidario es exigible.

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