SOBRE EL CAMBIO DE LA GOBERNANZA PORTUARIA

22 Jul 2017
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Julián Maganto López
Economista e ingeniero civil.       

Gobernanza:

1.f. Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.

2.f. desus. Acción y efecto de gobernar o gobernarse.

Real Academia Española

Llevo tiempo leyendo en la prensa especializada y escuchando en diversos foros, opiniones de algunos profesionales del sector, grupos de interés empresariales y financieros, políticos y académicos, sobre la necesidad de un cambio en la gobernanza de los puertos españoles. Veo cada vez más propuestas sobre la necesidad de descatalogar puertos de interés general, reducir el número de autoridades portuarias y modificar la composición de sus órganos de gobierno y gestión, crear agencias independientes para la regulación y control o establecer la libertad tarifaria plena.

Creo que los cambios son inherentes a la evolución y al avance de la sociedad en general y también en los sectores de la actividad económica, pero como no soy mucho de dogmas y axiomas, sobre todo en las ciencias sociales, prefiero analizar el asunto con datos objetivos y sacar mis propias conclusiones.

Con carácter previo quiero indicar que de las dos acepciones recogidas en el preámbulo, me quedo con la segunda por ser más aséptica, al considerar la gobernanza como un hecho en sí, sin prejuzgar el resultado. La segunda supone la consecución de un objetivo enmarcado en un sistema predefinido (desarrollo duradero, sano equilibrio-¿qué es  y quién define ese concepto?-entre actores) y sería en todo caso una de sus posibles concreciones, no la única.

Ya entrando en materia, expondré algunos datos, evidentemente conocidos por todos, pero que considero necesarios para justificar mi opinión.

Como es sabido, nuestras costas están salpicadas por casi 300 puertos, de los que 46, que son la práctica totalidad de los puertos comerciales, están considerados de interés general de Estado y son gestionados por 28 Autoridades Portuarias, con la coordinación de Puertos del Estado, responsable de la política portuaria del gobierno de la nación. Todos ellos son organismos públicos adscritos al Ministerio de Fomento y forman el Sistema Portuario de Titularidad Estatal (SPTE). El resto son la inmensa mayoría de los puertos pesqueros y deportivos, transferidos a las Comunidades Autónomas.

Todos los puertos españoles, estatales o autonómicos, son PÚBLICOS, aunque muchos de los deportivos los explota la iniciativa privada en régimen de concesión. Solo dos de los de interés general del Estado, el de San Cibrao (Lugo) y el de Carboneras (Almería), adscritos a las autoridades portuarias de Ferrol-San Cibrao y Almería respectivamente, están concesionados de forma integral a empresas privadas. En todos los demás, siguiendo un modelo landlord avanzado, conviven las terminales públicas con las otorgadas en concesión, en ambos casos gestionadas por la iniciativa privada y la mayor parte de los servicios portuarios y comerciales son realizados por empresas privadas mediante licencia otorgada por la correspondiente autoridad portuaria.

El SPTE factura a las empresas privadas que operan en sus puertos más de 1.000 millones de euros anuales, con los que cubre TODOS sus gastos de explotación y financieros, incluyendo las dotaciones para amortización de su inmovilizado y un fondo de solidaridad interportuaria, superior a los 30 millones de euros, para el mantenimiento de las señales marítimas y ayuda a los puertos del sistema con poca capacidad generadora de recursos; financia, junto con créditos bancarios y ayudas comunitarias, sus inversiones en activos fijos, así como a la Sociedad Estatal de Salvamento Marítimo (SASEMAR) y obtiene un beneficio prácticamente constante del orden de 200 millones de euros anuales. Los puertos estatales no se llevan UN SOLO EURO de nuestros impuestos. Todo ello se consigue gracias a su organización como SISTEMA.

Cuando en 1993 se estableció el actual modelo organizativo, el tráfico total del SPTE fue de 245 millones de Tm., los ingresos 491 millones de euros, la inversión 264 millones de euros, los activos totales 3.595 millones de euros y el patrimonio neto 3.160 millones de euros. En 2014, pasados 21 años, el tráfico total había aumentado el 97,1%, los ingresos el 104,1% y la inversión anual un 85,1%. Los activos totales se habían incrementado un 301,8% y el patrimonio neto un 255,3%, alcanzando las cifras de 14.444 y 11.229 millones de euros respectivamente.

En el año pasado se movieron por el conjunto de los puertos de titularidad estatal 509 millones de Tm de mercancías (de las que más de 187 millones de Tm. fueron importadas y casi 92 millones de Tm. exportadas) y más de 32 millones de pasajeros, de los que 8,5 millones fueron cruceristas, alcanzándose tanto en toneladas como en el número de pasajeros el máximo histórico absoluto. En los cinco primeros meses de 2017 se está creciendo cerca del 4% en el total de mercancías y la tendencia es al alza. Todos estos datos evidencian que el SPTE hace tiempo que superó satisfactoriamente los efectos de la crisis.

Las comunidades y ciudades autónomas, los ayuntamientos y los agentes económicos y sociales están presentes en los máximos órganos de gobierno y de gestión de las autoridades portuarias ubicadas en sus territorios, sus consejos de administración. De hecho, la gestión está prácticamente transferida, ya que cada comunidad o ciudad autónoma designa y nombra al presidente y a la minoritaria mayoritaria de los miembros de los consejos de administración. La amplia autonomía de gestión de que gozan las autoridades portuarias permite una amplia horquilla tarifaria, solo limitada por la garantía de autosuficiencia y la leal competencia, cuyo control corresponde a Puertos del Estado.

Con los datos anteriores, parece razonable concluir que el modelo de organización y gestión de los puertos de interés general y su configuración como sistema estatal, ha demostrado en estos años su solidez, dotando al sistema portuario español de una posición competitiva de primer nivel, tanto en infraestructuras como en servicios, garantizando la leal competencia y solidaridad interportuaria y el cumplimiento de la misión que se ha dado: coadyuvar al desarrollo de la economía española facilitando el paso de las mercancías y las personas por los puertos como integrantes de las cadenas intermodales y logísticas.

Entonces ¿por qué se aboga tan insistentemente en la necesidad de cambiar el modelo?

Es indudable que ha habido errores y que hay temas pendientes de resolver. La sobrecapacidad resultante del exceso inversor desde el año 2000 hasta bien entrada la crisis o la incomprensible y desproporcionada ampliación de los plazos concesionales son ejemplos de los primeros; la necesaria adecuación de nuestro modelo de estiba, de acuerdo con la sentencia del Tribunal de Luxemburgo (abordada recientemente aunque de resultados inciertos) o la mejora en la transparencia, la participación ciudadana y el compromiso ambiental en las obras y las operaciones, de los segundos.  Pero su corrección o solución no pasa por romper el modelo, sino más bien por perfeccionarlo.

Las propuestas indicadas al inicio no mejorarían la gobernanza, sino más bien lo contrario, al menos sin un análisis exhaustivo de pros y contras.

Tanto la descatalogación de puertos (¿cuáles, cuántos y por qué?) como la plena libertad tarifaria, dejaría a esos puertos fuera de las redes transeuropeas y del mercado, con las predecibles consecuencias negativas sobre la economía de su hinterland y el riesgo de dumping por parte de los puertos con mayores recursos. La reducción del número de autoridades portuarias, intentada hace años con Gijón y Avilés, justificable en principio por una mayor eficiencia en la gestión, puede presentar fuertes reticencias locales que habría que gestionar con mucha habilidad. En cuanto a la mayor participación de la iniciativa privada en el gobierno y gestión de los puertos (¿con qué contraprestación?), imitando a los del norte de Europa, significaría primar el interés particular sobre el general, lo que colisiona con lo establecido en la vigente Constitución, siendo quizás más razonable lo contrario, es decir, la aplicación estricta de la legislación portuaria en cuanto a prohibir la pertenencia a los consejos de administración a representantes de empresas con intereses directos en los puertos. El demantelamiento del SPTE, concesionando puertos comerciales completos, transfiriéndolos  a otras administraciones públicas o simplemente vendiéndolos al sector privado, podría producir una competencia interportuaria exacerbada que fomentaría la repetición de instalaciones sin demanda justificada y pondría en riesgo los intereses del mercado interior. Finalmente,¿para qué crear una nueva agencia de regulación y control si ya está Puertos del Estado ejerciendo esas funciones?¿por qué y de quién “independiente”, si el titular del dominio público es el Estado?.

Son muchas preguntas que requieren respuesta y, salvo que se demuestre lo contrario, la apariencia es que detrás de todo hay un único objetivo, perseguido por los lobbies terminalistas y financieros y por determinados estamentos políticos, siguiendo un camino desgraciadamente conocido en educación y sanidad, ya transitado en parte con AENA e iniciado con Correos y RENFE: desmantelar lo público con el falso argumento de que la gestión privada es siempre más eficiente.

Los puertos españoles son una de las últimas “joyas de la corona” que nos quedan. El SPTE ha demostrado que es un modelo de éxito, competitivo y rentable económica y socialmente. Es indudable que necesita mejoras sustanciales en cuanto a transparencia, participación ciudadana, coordinación institucional, racionalización, eficiencia y compromiso ambiental, y en su consecución hay que poner todo el esfuerzo, pero siempre desde la base actual, desde la gestión pública.

La política portuaria es y debe seguir siendo política de Estado.


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