La cuestión importante de la financiación de la Ley 45/07 de Desarrollo Sostenible del Medio Rural

12 Abr 2017
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Fernando Fernández Such

Experto en Políticas Agrarias y Desarrollo Rural

Resulta realmente difícil que un tema como el desarrollo rural logre atraer la atención de los medios de comunicación y que la opinión pública general empiece a entender cuál es el fondo del asunto. En los últimos meses parece que hemos logrado romper esta barrera de desconocimiento y además hemos logrado visibilizar el problema desde ámbitos comunicativos muy diferentes. En primer lugar fue el ya conocido ensayo titulado “La España Vacía”[1] de Sergio del Molino, un libro que habla del mito del despoblamiento y que ha logrado una enorme repercusión en ámbitos periodísticos, políticos y sociales. También el Programa  de LA SEXTA TV, “En Tierra Olvidada”, de nuestro siempre intrépido Jordi Evole, y desde luego ayudo que la Conferencia de Presidentes Autonómicos celebrada en enero, pusiera uno de sus focos de atención en el reto demográfico. Sin embargo, conviene no perder de vista que hablar de desarrollo rural no significa solo hablar de lucha contra la despoblación. El desarrollo rural debe ser una política de estado que cualquier país debería integrar  en sus pactos generales y que requiere un análisis y estrategia diferente para cada uno de los tipos de realidad rural existentes.  Los retos de la España vacía interior, son diferentes a los de las zonas de montaña o a los de las zonas atlánticas. Todas son zonas rurales. No lo olvidemos.

El Grupo Confederal Unidos Podemos – En Comú Podem – En Marea ha hecho de este tema una de sus banderas para construir un nuevo país integrador y equilibrado también a nivel territorial. Desde hace más de un año viene reivindicando la activación y aplicación de la Ley 45/07 de Desarrollo Sostenible del Medio Rural. Venimos comprobando como cada vez más organizaciones y movimientos vuelven a  sumarse a este reclamo y hace apenas dos semanas, La Plataforma Rural y el Foro de Acción Rural que reúnen a 37 organizaciones enviaron a la Ministra de Agricultura y a todos los Diputados de la Comisión en el Congreso una carta pidiendo la aplicación de la ley. Los Parlamentos de Aragón y Extremadura esta misma semana, aprobaron sendas mociones por mayoría de los votos  y con tan solo la abstención del PP, pidiendo exactamente lo mismo. De esta manera estamos logrando que el tema salga de los cajones donde lo metió el Partido Popular hace ya cinco años.

En  los últimos seis meses hasta en tres ocasiones hemos oído a la Ministra García Tejerina tratar de explicar la falta de compromiso de su gobierno en la aplicación de esta Ley que recordemos, está en vigor. Las razones dadas van desde la complejidad en su gestión, pasando por lo inadecuado de su ubicación en el Ministerio de Agricultura, la falta de voluntad e interés por parte de las Comunidades Autónomas y organizaciones sociales, hasta cuestiones más de fondo como su carácter de ley de coordinación y planificación para concluir con el argumento infalible en los últimos años referido a la contención del gasto público y que la ley nació sin compromiso presupuestario. Sus excusas se han complementaban siempre  con dos ideas; la primera,  que el gobierno del Partido Popular está con la gente del campo, cosa que hemos podido comprobar que no es cierta cuando hemos conocido como los Presupuestos Generales del Estado  de 2017 consolidan la senda presupuestaria del Ministerio desde el año 2011 a la baja. La segunda, la permanente remisión de la Ministra a la Estrategia que saldrá del famoso Comisionado para el Reto Demográfico, y atención, de nuevo sorpresa. Ni un solo euro presupuestado para el 2017  para tal cuestión. Por lo tanto, y en este momento, esta vía se plantea como en tantas otras ocasiones, como un castillo en el aire.

Así las cosas,  conviene abordar la cuestión de la financiación de la Ley. Para ello me gustaría partir de varias premisas. La primera y evidente, es que  la ley no sería más que una declaración de intenciones sino se dotara de un marco presupuestario con inversión pública. La segunda es que la financiación del desarrollo rural sobrepasa las competencias estrictas de un Ministerio y debe plantearse de forma integrada con marcos presupuestarios con fondos de diversa procedencia. La tercera tendría que ver con la necesidad de que  la financiación respondiera a las necesidades reales de cada uno de los territorios concretos. Una quinta premisa nos sitúa en el nivel competencial que en este caso está repartido entre las diversas administraciones públicas, y por lo tanto,  la financiación se debe abordar poniendo en común recursos del estado, de las comunidades autónomas, de las entidades locales, y desde luego de Europa.  La última premisa se refiere a la necesidad de priorizar. No todas las comarcas rurales están en la misma posición y la clasificación en función de indicadores objetivos,  facilita mucho definir una política económica coherente.

A los efectos de coordinación y financiación, podemos pensar que la ubicación de la  ley sería más adecuada en el Ministerio de Presidencia y Administraciones Públicas que en el de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, pero en todo caso, lo importante es que sea cual fuere el Ministerio responsable,  debería plantearse siempre su coordinación teniendo en cuanta todo lo anterior.

Continuando con el aspecto de la financiación. El vector sobre el que se estructura la estrategia y la financiación de la Ley es el Plan de Zona.  El Plan de Zona es el instrumento de planificación estratégica que concreta la senda del desarrollo sostenible en cada comarca. El Plan de Zona se elabora de manera participativa a partir de las necesidades y oportunidades de cada territorio, y define las prioridades de acuerdo a los cinco ejes descritos en la Ley.  Con el plan de zona se define el marco presupuestario, y culmina el proceso en un acuerdo interadministrativo con los compromisos de cada parte.

El RD 752/2010 de 3 de junio aprobaba el Primer Programa de Desarrollo Sostenible del Medio Rural y recogía un marco presupuestario orientativo para el periodo 2011 – 2015 suficientemente claro como para trabajar hasta la finalización del programa. El régimen financiero distinguía tres tipos de actuaciones: 1. Actuaciones competencia de la Administración General del Estado. 2. Actuaciones que se declaren de interés general y 3. Actuaciones competencia de la Comunidad Autónoma. En los dos primeros casos, la ejecución y la financiación de la actuación corresponde a la Administración General del Estado, con o sin cofinanciación comunitaria. En el tercer caso, la ejecución corresponde a la Comunidad Autónoma, cofinanciada al 50% por la misma y al 50% por la Administración General del Estado.

La ejecución y financiación del  primer tipo de actuaciones  consideradas competencia de la Administración General del Estado corresponde íntegramente al Departamento Ministerial que competente sea educación, sanidad, fomento o medio ambiente, con o sin concurso de fondos comunitarios. En general son  actuaciones que ya se venían desarrollando y sobre las que el Programa  de Desarrollo Rural influye señalando una nueva forma de ejecutarlas vinculándolas a las necesidades señaladas por los Planes de Zona. En el caso de las actuaciones, que no requieren presupuesto adicional sobre sus niveles habituales, el RD 752/2010 transcribía las partidas concretas donde ya estaban incluidas dichas acciones.

En segundo lugar se recogen actuaciones competencia de las Comunidades Autónomas pero cuya financiación se cubre a un 50% por el Estado y el otro 50% por el presupuesto de la propia Comunidad. Aquí está recogida la financiación adicional que era necesaria para la aplicación  de la ley. Se incluyen acciones que son de competencia autonómica, susceptibles de ser incluidas en los Planes de Zona. En ningún caso las acciones podían ser cofinanciadas por las Comunidades Autónomas con  cargo a Fondos de la Unión Europea. La cofinanciación estatal se preveía realizar con cargo a la aplicación presupuestaria 23.18.414C.751 “Convenios con Comunidades Autónomas para cofinanciación de acciones concertadas incluidas en Planes de Zona rural”, del presupuesto de la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, para la que se preveía una dotación para todo el periodo de 905 millones de euros, con una senda financiera constante de 181 millones de euros al año. La aplicación de un índice de ruralidad y los criterios anteriores daban el siguiente cuadro de financiación adicional por parte del estado.

Fuente. RD 752/2010 de 3 de junio que aprueba el Primer Programa de Desarrollo Sostenible del Medio Rural

Fuente. RD 752/2010 de 3 de junio que aprueba el Primer Programa de Desarrollo Sostenible del Medio Rural

El  tercer grupo de actuaciones serían las Infraestructuras y actuaciones de interés general. Estas debían ser previamente declaradas por Ley “obras públicas de interés general”, pasando a corresponder su ejecución a la Administración General del Estado, y encomendándose su ejecución a la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural del MAPAMA actual que las financiaría íntegramente a través de la aplicación presupuestaria 23.18.414B.601 “infraestructuras rurales de interés general”, para la que tenía una previsión de gasto de 53.250.000 € para el periodo comprendido entre los años del 2011 al 2015.  El cuadro general previsto para la financiación de estas actuaciones era el siguiente:

Fuente. RD 752/2010 de 3 de junio que aprueba el Primer Programa de Desarrollo Sostenible del Medio Rural

Fuente. RD 752/2010 de 3 de junio que aprueba el Primer Programa de Desarrollo Sostenible del Medio Rural

Todo esto nos muestra como sí que existía un marco presupuestario acordado y desarrollado con suficiente detalle aunque lógicamente necesitara concreción anual una vez se fueran aprobando los Planes de Zona.  ¿Pero qué ha pasado realmente en todo lo que fue el periodo de ejecución del Primer Programa de Desarrollo Sostenible? Realmente no tenemos más información que lo que reflejan los Presupuestos Generales del Estado a lo largo de todos estos años, porque el gobierno del Partido Popular a quien no gusto en nada esta ley, nunca convocó a los órganos de  coordinación previstos en la ley, ni informó, ni presentó memoria de actuaciones alguna que pudiera permitirnos hacer una valoración.  Desde luego, los compromisos iniciales no se cumplieron   pero resulta revelador conocer cómo se planteó la senda presupuestaria.  Los datos muestran como excepto el año 2011 cuyo presupuesto alcanzaba el total de lo previsto, en los siguientes años, el compromiso fue reduciéndose sin ningún pudor.


[1] Del Molino, S. La España vacía. Viaje por un país que nunca fue. Edit. Turne. 2016


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