Opinion · Otras miradas

El porqué de las disfuncionalidades del sistema electoral italiano

Juan San Segundo Manuel

Técnico Superior de la Administración, coctor y profesor de Derecho Constitucional (UCM). Ha publicado recientemente 'El sistema electoral: una reforma obligada' (J.M. Bosch Editor).

Un cartel que dice "Bienvenido" en el aula de un colegio electoral en la localidad de Pomigliano d'Arco, cerca de Nápoles. EFE / EPA / CIRO FUSCO
Un cartel que dice “Bienvenido” en el aula de un colegio electoral en la localidad de Pomigliano d’Arco, cerca de Nápoles. EFE / EPA / CIRO FUSCO

Entre las críticas que se dirigen al modelo electoral proporcional suele aludirse a su posible incidencia negativa en Italia, concretamente en el pluralismo polarizado y la práctica política turbulenta que allí se vive. Sin embargo, esta es una verdad que debe ser relativizada, pues para explicar las causas de la problemática política italiana no cabe pasar por alto otros elementos decisivos; Además, debe tenerse en cuenta la existencia de otros países avanzados con modelos electorales proporcionales, en los que se dan multipartidismos no polarizados, que consiguen los mayores niveles de funcionamiento democrático y bienestar social.

Analizando las causas de las insuficiencias de la República parlamentaria italiana, hay que tener en cuenta los rasgos específicos que la distancian de otros países europeos. Desde una perspectiva histórica, remontándonos a la creación del Estado italiano, debe observarse como esta tuvo lugar con notable retraso, ya que no pudo completarse hasta 1870, lo que supuso un acceso muy tardío a las instituciones del Estado constitucional.

Otra peculiaridad histórica se encuentra en el anterior texto fundamental, el “Estatuto Albertino” –adoptado prácticamente para toda Italia en 1861‑ que adolece de limitaciones claras, incluso a pesar de su duración tan prolongada. Era una mera carta otorgada por el monarca, esto es, que carecía de los requisitos plenos de una Constitución. Uno de sus rasgos consistía en una forma de gobierno que podemos denominar dualista, caracterizada por una separación entre el Rey, legitimado en virtud de la tradición, y el Parlamento, que al ser elegido por sufragio censitario se legitimaba mediante el principio representativo. El Monarca nombraba al Gobierno, el cual solo respondía ante el Rey, quien ocupaba una posición de absoluta preeminencia. Es verdad que hubo cierta evolución de esta forma de gobierno hacia un parlamentarismo, en el que las decisiones políticas se tomaban por el binomio Gobierno-Parlamento. Sin embargo, tal evolución (que no se reflejó en una modificación del Estatuto) adoleció de deficiencias, como la falta de certeza. En este sentido, diversos especialistas han observado que en Italia el Rey no llegó a ceder formalmente algunos de sus poderes. De hecho, en momentos críticos, como ocurrió en la denominada “crisis de fin de siglo” (1898) con una agudización del movimiento obrero, la Marcha sobre Roma (1922) y la caída del fascismo (1943), el Rey retomó los poderes que formalmente le reconocía el Estatuto.

También ha tenido una influencia negativa desde una perspectiva histórica el hecho de que Italia fuera el primer país dominado por el fascismo, tras la Marcha sobre Roma en 1922, régimen que además duraría hasta finales de la II GM. En definitiva, fue el país en el que más se prolongó el fascismo. Esto entrañó una dramática pérdida de cultura y de hábitos democráticos durante más de dos décadas, que se sumaron a las claras insuficiencias democráticas que se venían padeciendo desde antes del régimen de Mussolini.

El sistema político de la República italiana se ha caracterizado por su multipartidismo, el cual ya existía al efectuar las elecciones constituyentes de 1946. Acorde con los resultados obtenidos en las siguientes consultas electorales, las formaciones políticas, en torno a las cuales se articularían el modelo multipartidista italiano y las relaciones gobierno-oposición, serán la Democracia Cristiana, el Partido Comunista y el Partido Socialista. Inicialmente existió una fase de unidad nacional (1946-47), basada en la colaboración, incluida la formación de gobiernos comunes entre las tres principales fuerzas mencionadas, además de con otras fuerzas menores. Aunque ya desde la propia década de los 50 se observa la inestabilidad y la escasa duración de los gobiernos. De hecho, en las siete décadas de vida de la República italiana ha habido 64 Gobiernos. Esta volatilidad gubernamental se ha constituido en un signo distintivo del país. Sin perjuicio de lo anterior, puede observarse como la práctica del sistema de partidos facilitó el claro predominio de un partido político (solo o en coalición), al establecerse una línea roja consistente en que el Partido Comunista Italiano ‑entonces principal partido de la oposición‑ no fuera admitido como una alternativa real al Gobierno de la nación, aunque sí se admitiera en otros niveles estatales. Dicha exclusión ha multiplicado las distorsiones de su sistema político, ya que paradójicamente ha supuesto –a pesar de sus continuas crisis de gobierno– que en realidad no hubiera una verdadera alternancia en el gobierno, faltando, en consecuencia, uno de los componentes esenciales de todo régimen democrático. El citado predominio de un partido fue una de las razones que inducirían una serie de consecuencias negativas: abusos realizados desde el poder, falta de estabilidad política, clientelismo y corrupción. Todo ello acontecido en el marco de múltiples crisis de Gobierno. Dichos factores desembocarían inevitablemente en una grave fractura entre los electores y sus representantes políticos.

Frente a la problemática del sistema político, y con el objeto de facilitar la gobernabilidad, se han llevado a cabo diversas reformas electorales, en 1993, 1995 y la última en 2015. La reforma que se llevó a cabo en 1995, con el entonces primer ministro Silvio Berlusconi, tenía como aspecto más destacado el aseguramiento al partido ganador de una representación mínima del 55% de los escaños, en el caso de que no llegase a dicho porcentaje. Este “premio” tan controvertido tiene por objeto garantizar la gobernabilidad y la estabilidad política. Lógicamente, tal objeto fue el principal argumento que se utilizó para defender dicha reforma, aunque lo más probable sería que beneficiara a Forza Italia, el partido encabezado por Berlusconi. Por consiguiente, no es de extrañar que la oposición de centroizquierda adujera que Berlusconi se hacía una ley a su medida para paliar la pérdida de votos; dado que en el seno de la izquierda suele haber más división, tanto en Italia, como en otros países. Cabe recordar que esos premios tienen aspectos muy criticados, así, por ejemplo, Gómez Orfanel explica como la Ley de 1923, similar a la Ley alemana de Plenos Poderes de 1933, constituyó un ejemplo de “suicidio parlamentario” al establecer una prima de mayoría de dos tercios de los escaños para la lista más votada que superara el 25%, lo que permitió que Mussolini afianzara su poder en las elecciones de 1924.

Recientemente, en 2015, el Parlamento italiano ha aprobado una nueva Ley electoral dirigida a reducir la fragmentación política, dotando así de mayor estabilidad a los gobiernos, además de potenciar las coaliciones. La propuesta ha sido fruto del pacto alcanzado de antemano entre Renzi, antes de ser primer ministro, con Forza Italia (liderada por Silvio Berlusconi). La nueva Ley electoral italiana siguiendo una relativa tendencia general opta por un sistema mixto, con el 37% de los escaños asignados mediante un escrutinio mayoritario uninominal (donde sólo el ganador del distrito consigue el escaño), mientras que el 63% se atribuyen mediante un método proporcional.

El contexto en el que se celebran estos comicios generales del 4 de marzo en Italia, sobre todo con la Gran Recesión de 2008, es el del fenómeno de los vuelcos electorales, que están aconteciendo en Europa, en favor de formaciones políticas novedosas, de las cuales algunas tienen ciertos rasgos populistas, radicales, o incluso anti-sistema. Todo ello se ha acentuado en Italia, país que ha visto cómo los partidos con rasgos populistas ya venían teniendo fuerza en las últimas décadas. Reconociendo que se está extendiendo el abuso del término populista, se pueden ver algunos de esos rasgos en el Movimiento 5 Estrellas (M5S), la Liga Norte e incluso en Berlusconi.

Dentro de los diversos factores que alimentan dicho fenómeno, el fuerte dualismo social juega un peso decisivo (precisamente se ha estudiado que una de las mayores amenazas que se ciernen sobre el sistema democrático se vincula con las desigualdades crecientes en el seno de la mayoría de las sociedades). El dualismo social italiano se ha acentuado con los graves problemas económicos que ha sufrido la tercera economía de la eurozona, vinculados especialmente a la crisis económica padecida en dicha área. Italia es el país de la Unión Europea con la brecha social más profunda en su territorio (concretamente entre el norte y el sur). Ya desde finales del siglo XIX, existen dos realidades sociales y económicas equiparables a Alemania y Albania. El Mezzogiorno representa uno de los mayores retos para Italia, debido a su rendimiento económico, similar al de países en desarrollo; su falta de inversiones e infraestructuras; una generalización de las ilegalidades en diversos ámbitos; y el doble de desempleo, afectando especialmente a las mujeres, pues en el Sur solo trabajan un tercio de ellas. Junto a esto, cabe observar en Italia la ausencia de crecimiento, o incluso decrecimiento, desde hace más de una década, mientras que se ha multiplicado la deuda pública. Así, cuando Berlusconi dejaba el cargo de primer ministro a finales 2011, el país se encontraba al borde de la bancarrota, lo cual amenazaba incluso a la eurozona. De hecho, desde 2006 sus emigrantes han pasado de tres a seis millones. Esta situación incide especialmente en la población que se encuentra por debajo de los 40 años. A este respecto, el pasado octubre la OCDE llegó a advertir que los jóvenes italianos son cada vez más pobres. De ellos, muchos han tenido que emigrar en los últimos años, mientras que si se hubiesen podido quedar a trabajar en su país habrían colaborado al sistema de pensiones, y además, podrían haber tenido allí hijos, lo que posibilitaría mejorar el deficiente relevo generacional. Tales dificultades explican que el 47% de los jóvenes se abstengan y que dentro de los que votan haya una notable preferencia por el M5S.

A ello hay que añadir además otros problemas, pues como resultado de distintas causas, sobre todo las guerras de Libia y Siria, Renzi tuvo que afrontar un asunto importante: el alto nivel de inmigrantes y solicitantes de asilo en Italia, dado su emplazamiento geográfico en primera línea y la escasa respuesta de la UE para afrontar uno de los retos de nuestro tiempo. Al añadir este factor a toda la problemática señalada se ha potenciado al crecimiento de planteamientos xenófobos y neofascistas. Así, el posicionamiento xenófobo de la Liga del Norte y del M5S, que propugnan políticas de línea dura hacia los inmigrantes sin papeles, ha impulsado a la derecha de Berlusconi, Forza Italia, a endurecer su postura en su lucha por quitarles espacio.

En el contexto de este fenómeno tan preocupante se han dado casos de violencia, especialmente de la extrema derecha. Así, este pasado febrero un miembro y ex candidato local de la Liga, Luca Traini, presuntamente disparó e hirió gravemente a seis inmigrantes africanos en la ciudad de Macerata. También presuntamente disparó a una sede local del PD (después del ataque había levantado el brazo haciendo el saludo fascista).

En cuanto a las formaciones políticas que tendrían posibilidades de acceder al Gobierno, si bien hay coincidencias entre la coalición de centro-derecha y el M5S, en el citado posicionamiento contrario a la inmigración o en el euroescepticismo, también encontramos diferencias insalvables. Así, la principal propuesta de la derecha consiste en una enorme reforma fiscal basada en la introducción de un impuesto único (igual para todos). Esto reforzaría la tendencia generalizada de las últimas décadas hacia la disminución de las aportaciones fiscales de los más ricos. Es difícil pensar que un millonario, además del talante de Berlusconi, vaya a tirar piedras contra su propio tejado para aumentar la progresividad fiscal en aras de conseguir una sociedad más igualitaria. Y sin embargo, dicha tendencia en la fiscalidad dificulta aún más las posibilidades de superar la dualidad social italiana, cercenando las posibilidades de superar la crisis social, económica y política que sufre Italia. En cambio, el M5S, combina algunos planteamientos de carácter reaccionario con otros claramente izquierdistas como el de la renta de ciudadanía para combatir la pobreza.

Siguiendo con la problemática que afecta a ese país, también debe observarse la aparente incapacidad de llevar a cabo las reformas institucionales y estructurales necesarias para conseguir el equilibrio político, económico y social. Además, la política italiana necesita urgentemente renovar la imagen pública de las Instituciones y de los representantes políticos, como muestran los sondeos en los que se refleja un preocupante hundimiento de la legitimidad de la política italiana. De hecho, tras años de fuerte corrupción, donde incluso la Mafia ha llegado a permeabilizar a determinados cargos de los órganos estatales, los partidos políticos son percibidos por muchos como un problema y no como una solución. Asimismo, existe una cronificación de la falta de consenso entre las fuerzas políticas (que se acentuó en la etapa de Berlusconi); e incluso falla el reconocimiento y el diálogo entre ellas, llegándose a la agresividad. En consecuencia, se dificulta el normal funcionamiento de las Instituciones. A esto se suma el cortoplacismo de las formaciones políticas que impide una visión de conjunto.

No pude efectuarse un análisis completo, que permita extraer conclusiones adecuadas, sobre cómo se aplicarán los nuevos elementos introducidos en la legislación electoral italiana sin observar su práctica. Aunque sí cabe señalar que en Italia los problemas reseñados no se solucionarían exclusivamente mediante una reforma electoral (aun cuando el modelo electoral sea en sí un elemento fundamental), puesto que sigue pesando todo el complejo entramado de factores de carácter histórico, social, político o económico. En definitiva, una situación política tan problemática requeriría, además de afrontar la cuestión electoral, cambios estructurales en diversos ámbitos que fueran a la raíz de sus numerosos y agudos problemas. Así, puede citarse la necesidad de una corrección de la desigualdad, que posibilitaría disminuir la polarización y los posicionamientos populistas. Otro elemento importante se refiere a la necesidad de una gobernanza adecuada, que a su vez requiere de un buen funcionamiento de las Instituciones para que cumplan de manera real y objetiva sus funciones de control y equilibrio entre sí mismas, y que puedan exigir y garantizar el sometimiento a la legalidad e igualdad de los poderes fácticos. Asimismo, cabe añadir que la práctica de toda democracia pluralista supone necesariamente que haya ámbitos de consensos entre las fuerzas políticas, sobre todo para poder superar retos tan complejos. En este sentido, cabría inspirarse en otros ejemplos, como los de los Países Bajos y nórdicos, donde han conseguido aunar multipartidismos vinculados a sistemas electorales muy proporcionales con los mejores Estados de Bienestar y de mayor calidad democrática.