Dominio público

Primera vez y primer paso en la regulación de la publicidad del juego

Rafael Escudero Alday

Secretario General de Consumo y Juego del Ministerio de Consumo

Deportistas y famosos patrocinan las casas de apuestas. EFE
Deportistas y famosos patrocinan las casas de apuestas. EFE

El 25% de las personas que participan en juegos de azar y apuestas desarrollan algún tipo de juego problemático o trastorno del juego, es decir, un comportamiento compulsivo que no pueden abandonar incluso cuando son conscientes de los daños que provoca. Esa cifra asusta. Es cierto que en términos de la población española estamos hablando de un 0,7% de la población y que la mayoría de las personas que juegan no desarrollan ninguna patología. Pero son miles de personas las que pueden caer, y de hecho así sucede, en dinámicas destructivas de las relaciones personales, sociales y familiares. Y este dolor es aún más incisivo en las familias que viven en los barrios más humildes, asolados mayormente por el desempleo, la precariedad y la falta de horizontes de futuro. Estamos, como ha repetido insistentemente el ministro Alberto Garzón, ante un problema con un marcado componente de clase.

Con la presentación del real decreto de publicidad, formalmente llamado proyecto de real decreto de comunicaciones comerciales de las actividades de juego, se ha generado una expectativa equivalente a la lógica preocupación que existe por las actividades relativas a las apuestas y juegos de azar. Sin embargo, la pública recepción negativa de esta primera medida parece haber dominado en redes sociales, especialmente en el espectro ideológico de la izquierda. Estas críticas (muchas de ellas sinceras) merecen una atenta respuesta a efectos de aclarar algunos términos que, desgraciadamente, han quedado fuera del debate. A ello me prestaré en las siguientes líneas.

Al calor de las crecientes demandas sociales respecto a este ámbito, y respondiendo asimismo al programa electoral de Unidas Podemos, el acuerdo de gobierno de coalición progresista estableció una serie de puntos que obligan al Ministerio de Consumo a lo largo de toda la legislatura. Uno de esos puntos, el primero, interpela al Gobierno a regular el sector de los juegos de azar y apuestas de un modo similar al que está en vigor para el tabaco. Es obvio que no se trata de dos productos iguales, pues tanto por su extensión en la sociedad como por su daño efectivo difieren notablemente, pero ambos tienen una afectación negativa con la salud pública y por eso se asimilan, aunque no se igualen.

Atendiendo a este mandato y a la enorme preocupación social latente en nuestro país, Garzón tomó la decisión de que la regulación de la publicidad del sector fuera la primera medida del Ministerio cuya cartera ostenta. Como él mismo ha recordado en diversas entrevistas, actualmente existe una "ley de la selva" en relación con esta cuestión: cualquier empresa de apuestas puede publicar cualquier mensaje, a cualquier hora y sobre cualquier soporte publicitario. No hay más límites que los autoimpuestos por las propias empresas, cuyos crecientes beneficios han provocado una explosión de los impactos publicitarios en medios de comunicación e internet. En consecuencia, regular este sector supone dar un paso de gigante frente a la situación actual, que ya se prolonga durante más de nueve años; exactamente desde que el Congreso aprobó la Ley del Juego en 2011 y dejó a instancias del Gobierno la redacción de un reglamento que desarrollara el marco publicitario. Nueve años sin completar, por los motivos que fuera, esta tarea.

En este punto debemos atender a las características propias de la técnica legislativa, aspecto este que ha confundido a muchos de los críticos de las primeras medidas del Ministerio. El desarrollo reglamentario de una ley supone la obligación de no contradecir su contenido. Así, Garzón está en la obligación de mantenerse dentro de un paradigma regulatorio en tanto que lo que está haciendo es desarrollar una ley que reconoce el juego y la publicidad como actividad legal, por lo que no cabe su prohibición -ni explícita ni encubierta. Si así actuase, incumpliendo la ley, la norma podría ser recurrida por algunos de los importantes actores perjudicados y la situación actual se mantendría durante más tiempo. Para avanzar hacia un paradigma prohibicionista el Ministerio de Consumo tiene la opción de proponer un cambio en la Ley del Juego, lo que resulta deseable en varios puntos (algunos de ellos ya anunciados por el propio ministro), pero que implica un largo y tedioso proceso legislativo que provocaría un considerable retraso en la adopción de las primeras medidas.

La diferencia esencial entre ambos procesos es que el reglamento, en la forma de Real Decreto, es competencia exclusiva del Gobierno y puede aprobarse en aproximadamente cinco meses. Por el contrario, una ley debe ser debatida y aprobada en el Parlamento, con lo que el proceso, además de tener que pasar por los trámites propios en el seno del propio Gobierno, podría demorarse mucho más en Congreso y Senado. En definitiva, Garzón tenía ante sí la elección de unas primeras medidas rápidas y eficaces, aunque limitadas, y disponibles para su entrada en vigor en septiembre con el inicio de la temporada deportiva, o esperar al desarrollo completo de una norma que podría no estar finalizada ni siquiera en el año 2021. Ante esta tesitura, el Ministerio de Consumo tomó la decisión de avanzar de forma radical con el desarrollo del Real Decreto, sin perjuicio de nuevas y futuras medidas que fueran completando la tarea encomendada.

Además, como se ha informado también, esta medida es coherente con un diseño de políticas públicas eficaz, en tanto que tiene presente la experiencia internacional (como el caso de Italia, donde la prohibición total e inmediata ha provocado una extensión del juego ilegal) y también introduce los cambios de una manera gradual para que los actores se adapten de forma no violenta (como sucedió, por cierto, y aunque algunos críticos parezcan olvidarlo, con el sector del tabaco). La memoria del Real Decreto incorpora más de cien páginas en las que se explica, con rigor y solvencia, las razones por las que además de la cuestión legislativa este diseño es oportuno también desde un punto de vista técnico.

La paradoja de esta cuestión es que aquellos que, desde diversas tribunas, han considerado esta hoja de ruta como una traición al acuerdo de gobierno, a los principios de Unidas Podemos o incluso a la clase trabajadora, proponen una vía alternativa que o bien es ilegal o bien tardaría demasiado tiempo. En definitiva (y seguro que, sin pretenderlo), proponen que el Ministerio no ponga fin a la ley de la selva al menos durante el primer año. La propuesta de Garzón, sin embargo, parece más razonable. Hoy un golpe fuerte, el primero de la historia en España en el sector; mañana una evaluación seria y rigurosa; y después el acompañamiento y nuevas medidas para completar la tarea encomendada.

Por otro lado, también hay quien se ha confundido de lleno en las posibilidades de gestión desde el Ministerio. De hecho, Garzón tuvo su primera manifestación en contra el mismo día que presentaba el Real Decreto y cuyo lema era «fuera las casas de apuestas». Y por eso hay que advertir que la competencia del Estado en materia de regulación del juego se circunscribe a Loterías y Apuestas del Estado, los sorteos de la ONCE y el juego online, mientras que la regulación del juego presencial (casinos, bingos, salones de juego, máquinas tragaperras, casas de apuestas) corresponde a las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de ello, el Ministerio de Consumo ejercerá su función de coordinación para explorar las distintas vías desde las que abordar la problemática del juego presencial y, en particular, de los salones de juego, que según todos los estudios son el principal foco de los problemas denunciados (por ejemplo, la participación de menores). A tales efectos, en el mes de marzo se convocará el Consejo de Políticas de Juego, órgano de participación y coordinación Estado-Comunidades Autónomas. Además, se profundizará en el proceso de diálogo con todas las entidades y sectores afectados. Un proceso transparente que ya ha comenzado y de cuyas reuniones informa puntual y públicamente el propio Ministerio.

No obstante, lo más importante de todo esto es entender lo que desde el Ministerio de Consumo se ha descrito como un plan integral de lucha contra el juego problemático. Ello implica aceptar que el consumo de juegos de azar y de apuestas no está motivado únicamente, y ni siquiera de forma prioritaria, por la publicidad. La práctica de los juegos de azar y de apuestas son fenómenos sociales que se vehiculan, sobre todo, a través de los salones de juego presencial en unas ciudades diseñadas sin alternativas de ocio saludable. No es menor recordar que el consumo de tabaco ha aumentado en los últimos años a pesar de que sobre el sector pesa una prohibición total de la publicidad. Por esa razón el ministro ha insistido (en su comparecencia y en diversas entrevistas) en el carácter social del juego y en la necesidad de combatir sus negativos efectos a través de un plan integral que incluya medidas de prevención, sensibilización, información, regulaciones estrictas e intervención sobre las ciudades, entre otras medidas.

A partir de este real decreto, nada será igual en la publicidad del juego (más del 80% de los anuncios que hoy se emiten no podrán hacerlo con el contenido actual). Se trata de un paso de gigante, que nos permite salir de una situación que hoy se asemeja a la "ley de la selva". Y es tan solo el primer paso de las medidas que este Gobierno abordará en el plan integral de prevención del juego problemático. Un plan basado en el rigor técnico y jurídico, en la evaluación de las medidas que se vayan implantando, su corrección en el caso de que se demuestren ineficaces y en el enfoque de derechos humanos, género y protección de grupos vulnerables que caracterizará en todo momento la política del Ministerio de Consumo. Una ingente tarea que el Ministerio asume con enorme responsabilidad y para cuyo éxito todas las críticas serán enriquecedoras.