Este artículo ha sido publicado en colaboración con el Institut Sobiranies

Los principales argumentos de este artículo se desarrollan de forma más exhaustiva en el artículo ‘Estados nacionales, instituciones transnacionales y hegemonía en la UE’ de Lapavitsas y Cutillas, publicado en la Evolutionary and Institutional Economics Review (2021), 31 de octubre de 2021.

La crisis de la pandemia ha traído consigo múltiples cambios en la política monetaria y fiscal de la Unión Europea. Algunos de estos cambios han sido visibles en los últimos años, pero han sido contenidos o, por lo menos, disimulados en parte debido a la resistencia de Alemania, el país hegemónico de la UE. Sin embargo, Alemania ha tenido que ceder parcialmente ante el actual shock, ya que éste ha amenazado la integridad del euro e incluso de la propia UE. La respuesta fue muy diferente a la de la crisis de la eurozona. Las diferencias pueden verse en términos de la política del banco central, la política fiscal de los estados miembros, la política de ayudas estatales y el programa conjunto de intervención fiscal Next Generation. En conjunto, señalan un cambio pragmático en el marco de políticas de la UE, al tiempo que arrojan una luz clara sobre las relaciones entre países soberanos y organismos transnacionales.

Sin embargo, la actual crisis ha mostrado nuevamente la naturaleza jerárquica de la UE, especialmente su división en centro y periferia. Los estados miembros de la UE intentaron inicialmente hacer frente a la crisis recurriendo a sus fuerzas y recursos nacionales. Sus acciones significaron inevitablemente que los crecientes déficits fiscales incrementaron la deuda pública, lo que dificultó el acceso de los estados muy endeudados a los mercados financieros internacionales. Las tasas de endeudamiento de los países periféricos aumentaron rápidamente. Por esta razón,  a finales de marzo de 2020 el BCE, después de resistirse a intervenir inicialmente, adoptó el "Programa de Compras de Emergencia ante la Pandemia" (PEPP), que pronto adquirió dimensiones importantes y llevó las tasas de interés a niveles cercanos a cero. La política monetaria muy laxa del BCE, que va mucho más allá de sus estatutos, confirmó los cambios en su funcionamiento ya provocados por la crisis de la eurozona de 2010-2012.

Así, la discrecionalidad tecnocrática ha reemplazado a las reglas en la elaboración de la política económica de la eurozona. El BCE se ha convertido en la institución económica preeminente de la UE. No hay pruebas de que los cambios en el papel del BCE se deban a negociaciones intergubernamentales. Más bien, Alemania parece haber accedido a las acciones que emanan del BCE como los ajustes prácticos a la flexibilización cuantitativa. Durante la crisis de la eurozona, quedó claro que la posición hegemónica de Alemania depende de la supervivencia del euro, que a su vez depende de que el BCE adquiera poderes discrecionales sustanciales en la política monetaria.

La política fiscal también tuvo que adaptarse a la amenaza de la pandemia, levantando el rígido marco de austeridad que había marcado la década de 2010. Se dio margen a los países periféricos de la UE para impulsar la demanda interna, a través de estabilizadores automáticos y una intervención fiscal activa. No obstante, la preocupación por el aumento de la deuda pública obligó a los países periféricos a luchar por una respuesta fiscal conjunta de la UE, con el apoyo de Francia. La amenaza subyacente al euro, e incluso a la propia Unión, llevó a Alemania, el país hegemónico, a acceder a una respuesta fiscal conjunta de la UE, la "Next Generation UE". Aunque el plan no es especialmente grande y no había desembolsado un solo euro hasta bien entrado 2021, su simbolismo para la evolución de la UE es relevante.

Next Generation UE proporcionará  750.000 millones de euros obtenidos por la Comisión a través de endeudamiento en los mercados financieros abiertos. El programa eludió efectivamente los Tratados, que son la ley primaria de la UE, basándose en la redacción imprecisa del artículo 311 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Este artículo establece que: "La Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y llevar a cabo sus políticas", pero continúa inmediatamente: "Sin perjuicio de otros ingresos, el presupuesto se financiará íntegramente con recursos propios". Ante la crisis de la pandemia, la discrecionalidad triunfó sobre las reglas, y la Comisión Europea se encargó de endeudarse en los mercados para financiar el programa.

El plan tiene como objetivo dividir los fondos en 360.000 millones de préstamos y 390.000 millones de subvenciones dirigidas en gran medida a los estados de la periferia de la UE. Los fondos están disponibles para proyectos empresariales, preferiblemente asociaciones público-privadas, presentados por los estados y con el objetivo de una transformación "verde", "digitalizada" e "inclusiva" de sus economías. En efecto, el programa representa un tipo de política industrial y representa un paso importante de la UE en este campo. Según la Comisión, los fondos deberían facilitar la recuperación y dirigirse principalmente a las pequeñas y medianas empresas.

El componente crucial del programa son las subvenciones, que representan transferencias fiscales a los países periféricos. El tamaño previsto de las transferencias no es grande en comparación con el PIB de la UE, que se sitúa en aproximadamente 14 billones de euros tras la salida de Gran Bretaña en 2020. De hecho, el programa es decididamente modesto y su importancia es principalmente política. Es improbable que las subvenciones fiscales que la periferia sur de la UE recibirá durante tres años superen el 2% del PIB anual en términos netos. En cuanto a los préstamos disponibles para los estados periféricos, probablemente servirán para ahorrar una parte de los intereses anuales correspondientes al diferencial de intereses entre la deuda alemana y la periférica durante varias décadas, lo que no es desdeñable pero no es un impulso decisivo para sus economías.

Destacan tres cuestiones más. Primero, los objetivos del programa fiscal no se basan en las necesidades de desarrollo de los países periféricos para determinar la asignación sectorial de los fondos. El análisis técnico que acompaña al programa deja claro que los sectores que absorberán la mayor parte de los fondos han sido elegidos en gran medida por el potencial de exportación que suponen para los países centrales, así como para apoyar la presencia de la UE en el mercado mundial. No hay evidencia de que la estrategia industrial óptima para, digamos, España y Grecia, después de la pandemia y la década anterior de austeridad, deba incluir "ecologizar" la economía y promover la "digitalización". En segundo lugar, dada la opacidad y la falta de control democrático sobre el programa, es discutible si los gobiernos de los estados miembros distribuirán los fondos a favor de poderosos grupos capitalistas nacionales. En tercer lugar, los países periféricos que decidan obtener los préstamos del programa harían bien en recordar la dura conducta de la UE como prestamista de Grecia en la década de 2010.

Sin embargo, quizás la cuestión más importante a este respecto sea si las reformas fiscales se mantendrán. A diferencia de la política monetaria, existe una considerable incertidumbre asociada a la trayectoria futura de la política fiscal. No está claro que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento sea reinstaurado una vez que haya pasado el impacto de la pandemia, pero Alemania podría volver a insistir en la rigidez fiscal ante el aumento de la deuda pública de los países periféricos. De hecho, en junio de 2021 la Comisión dejó claro que, a pesar de dar flexibilidad presupuestaria, la cláusula general de salvaguardia no suspende los procedimientos del Pacto. Tampoco hay garantía de que el gasto fiscal conjunto se convierta en una práctica habitual dentro de la UE. No obstante, es probable que continúe la tendencia hacia la discrecionalidad tecnocrática fuera del control de las instituciones representativas estatales y el alejamiento respecto al funcionamiento con reglas que hemos visto durante la pandemia.