Dominio público

La ILP: Un canal de participación ciudadana con proyección

Aitor Martínez Jiménez

En estos días un conjunto de ciudadanos y asociaciones ha conseguido la admisión a trámite, y el comienzo del periodo de recogida de firmas, de una Iniciativa Legislativa Popular (ILP) para presentar al Congreso una Proposición de Ley por la que se apruebe la dación en pago retroactiva, el alquiler social y la paralización de los desahucios.

Para la gran mayoría de ciudadanos la ILP es todavía una herramienta prácticamente desconocida, mientras que para la práctica totalidad de los especialistas la ILP es un instrumento de participación fracasado. Sin embargo, probablemente se haya certificado precipitadamente su defunción.  El actual contexto político, con una creciente desafección ciudadana hacia el modelo representativo y sus partidos políticos, puede conllevar la activación de este canal de participación popular olvidado.

A caballo entre la democracia directa y la democracia representativa, a través de este instrumento de democracia semidirecta, los ciudadanos pueden proponer la adopción de una ley al parlamento. Su finalidad es evidente, alimentar la producción legislativa con las demandas ciudadanas, para completar así la limitada visión de los partidos políticos, que en ocasiones no trasladan al parlamento intereses que nacen en la ciudadanía.

Nuestra Constitución de 1978 (CE) afirma en su artículo 23 que los ciudadanos tienen derecho a la participación política, "directamente o por medio de representantes". Por ello, la CE recogió en su artículo 87.3 la figura de la ILP, otorgando a los ciudadanos el poder de la "iniciativa legislativa popular para la presentación de proposiciones de ley". De esta forma, junto a los partidos políticos, nuestro sistema institucional reconoce a los ciudadanos como actores legislativos legitimados para proponer la adopción de leyes.

Sin embargo, aunque se reconoce "de derecho" la ILP, su regulación ha estado estratégicamente destinada a evitar su utilización "de facto". El clásico miedo de los partidos a cualquier forma de participación directa de los ciudadanos, les llevó a establecer una triple barrera prácticamente infranqueable:

1)    En primer lugar, se incluyó como límite a la ILP la materia de Ley Orgánica, lo que implica cualquier materia vinculada a derechos fundamentales y libertades públicas (algo que curiosamente no figuraba en el Anteproyecto Constitucional, pero que se incluyó posteriormente con la clara finalidad de limitar el ejercicio de la ILP). Esto ha conllevado que la Mesa del Congreso goce de una discrecionalidad total para inadmitir ILPs, ya que cualquier materia puede ser vinculada a derechos y libertades (el 39% de las ILPs presentadas han sido inadmitidas a trámite).

2)    Además, se estableció la necesidad de recoger 500.000 firmas en apoyo a esa propuesta de ILP. Este número es a todas luces excesivo, ya que supone uno de los ratios más altos de los países europeos que regulan esta figura. Esta barrera ha hecho prácticamente imposible el normal desarrollo de este instrumento de participación (de las ILPs que han conseguido superar la admisión a trámite, el 75% no consiguieron las 500.000 firmas).

3)    Finalmente, las pocas ILPs que consiguen superar la admisión y las firmas, se encuentran con la barrera de la toma en consideración del Pleno del Congreso. El Reglamento del Congreso no ha establecido ningún procedimiento especial para esta proposición de ley que nace de los ciudadanos, por lo que al tramitarse como un proposición ordinaria, mediante una mera votación simple, sin escuchar a los promotores de esa ILP en sede parlamentaria, y sin entrar a debatir su fondo, se puede proceder a no tomarla en consideración (de las 9 ILPs que han llegado al Congreso, sólo 1 fue tomada en consideración).

Estos enormes límites materiales y procedimentales han conllevado que los partidos políticos se hayan hecho con el monopolio de la actividad legislativa, sin permitir a los ciudadanos participar activamente en la creación de las normas. De hecho, en toda nuestra democracia, solo una ILP ha conseguido convertirse en ley en 1999, y debido a que consiguió subsumirse en otra iniciativa parlamentaria.

Sin embargo, aun con todas las barreras impuestas, los ciudadanos han acudido a este canal de participación frecuentemente. Al contrario de lo que se ha venido afirmando, la ILP no es una herramienta fracasada. Hasta el final de la pasada legislatura se han presentado nada menos que 66 ILPs en 29 años, lo que demuestra que no es un mecanismo falto de atractivo para los ciudadanos. Además, en la última legislatura ha estallado su utilización, ya que entre 2008 y 2011, la legislatura de la crisis económica, se presentaron nada menos que 21 ILPs (13 de ellas en el último año 2011, la mayoría de ellas con una clara orientación económica).

Esto demuestra que en los últimos años los ciudadanos han buscado canales de participación alternativos como la ILP. A través de este mecanismo, los ciudadanos han tratado de trasladar al parlamento demandas a las que los partidos políticos hacían oídos sordos. Un claro ejemplo de ello es el caso de la actual ILP sobre la dación en pago.

Además, la potencialidad de la ILP en el corto plazo es incuestionable si tenemos en cuenta la posibilidad de superar algunas de las barreras más duras: en concreto la referente al número de firmas. En 2006 se aprobó la Ley de Firma Electrónica y pocos años después, en 2009, los promotores de la ILP para el trasvase Tajo-Segura, en colaboración con un equipo de la Universidad de Murcia, consiguieron que la Junta Electoral Central avalara un portal web y un software desarrollado por ellos para la recogida de firmas online. Los promotores consiguieron recoger firmas a través del novedoso DNIe y su firma electrónica aparejada, por lo que se estableció un importante precedente para avanzar hacia procedimientos telemáticos de presentación de ILPs.

Por ello, recientemente se han generalizado portales para la recogida de firmas electrónicas en apoyo de ILPs mediante el DNIe, como por ejemplo MiFirma.com o OpenILP.org. A estos portales se une la creciente interacción política ciudadana a través de la instantaneidad de las redes sociales. De esta forma, se puede entrever que en el corto plazo la actividad política de los ciudadanos se canalizará intensivamente a través de ILPs gestionadas en la red y firmadas con un simple click. Este nuevo formato hará de los ciudadanos actores relevantes en el entramado institucional legislativo, algo que los partidos políticos no podrán omitir.

Sin embargo, los partidos políticos siguen mirando con escepticismo a la ILP, sin atender a su creciente uso ciudadano y a la potencialidad que se abre en la actualidad. Continúan viendo esta figura como una agresión a su monopolio legislativo. Craso error, ya que fomentar la participación ciudadana en la gestación de las normas, lejos de ser un problema, es la salida a la situación de crisis de legitimidad que vive el sistema representativo en la actualidad.

Precisamente en el ámbito autonómico y europeo, algunos actores políticos han superado ese miedo a la participación ciudadana y han visto a la ILP como una herramienta para conseguir superar la desafección ciudadana, implicando a los ciudadanos en la vida política diaria. Tanto en Cataluña como en la Unión Europea se han regulado figuras atractivas que, en lugar de limitar, facilitan la participación del ciudadano en la actividad legislativa.

En Cataluña, la figura de la ILP no había tenido ningún atractivo, por lo que en 2006 el gobierno del tripartito, muy centrado en conseguir activar políticamente a la ciudadanía y conseguir superar el proceso de generalizada desafección, reformó en profundidad la figura. Se redujo considerablemente el número de firmas (de 65.000 a 50.000), se admitió la firma de menores de 16 años y extranjeros, se aceptaron adelantos en los pagos a los promotores, se facilitó el acceso de los ciudadanos a los cuerpos técnicos del Parlament para redactar la proposición, y lo más importante, se configuró un procedimiento legislativo en el que los promotores se pueden personar en el Parlament como titulares de la ILP, para defenderla en sede parlamentaria. Todos recordamos la ILP por la que se prohibieron los espectáculos taurinos en Cataluña, en la que una ciudadana, en representación de la Comisión Promotora, se subió a la tribuna de oradores y procedió a la defensa de la proposición de ley. Este hecho significó la superación de la histórica disociación entre el parlamento y la ciudadanía, consiguiéndose una clara interactuación entre representantes y representados.

El éxito de la reforma catalana ha sido monumental. Desde la reforma de 2006 se han presentado 22 ILPs en unos pocos años, mientras que anteriormente, desde el comienzo de la figura en 1995 hasta la reforma de 2006, solo se habían presentado 6 ILPs. En la actualidad, la ILP en Cataluña se ha convertido en una herramienta de participación ciudadana inmejorable.

En el ámbito europeo, de igual forma, se ha conseguido superar ese miedo a la participación ciudadana, y se ha establecido un mecanismo de participación tremendamente atractivo. Con la finalidad de combatir la desafección y desconexión ciudadana con los asuntos europeos, el Tratado de Lisboa ha establecido la Iniciativa Ciudadana Europea (ICE), que ha comenzado su andadura este mismo mes de abril. El ratio de firmas es bajísimo (1.000.000 de firmas a nivel europeo), además de que se ha establecido una web de la Comisión para la recogida telemática de las ICEs.

Por todo lo anterior podemos concluir que la ILP a nivel nacional está excesivamente limitada, como consecuencia de esa visión negativa que los partidos políticos han tenido siempre sobre la participación ciudadana, apostando por apropiarse de la actividad legislativa en régimen de monopolio. Sin embargo, y debido a la creciente desafección ciudadana hacia la política centrada en la representación, la participación ciudadana mediante ILPs es creciente, como forma de trasladar demandas que no encuentran respaldo en los partidos políticos. A ello se une la llegada de la firma electrónica y la eclosión de las redes sociales, una conjunción que está llamada a activar intensivamente el mecanismo de participación de las ILPs.

Los partidos políticos deberían superar su visión negativa hacia la participación ciudadana y facilitar el uso de este instrumento. No supondría ningún esfuerzo abrir la posibilidad de presentar ILPs telemáticamente en la propia web del Congreso, con la posibilidad de que posteriormente la web de la Junta Electoral Central permita firmarlas electrónicamente. Se conseguiría de esta forma que los ciudadanos interactúen fluidamente con los partidos políticos, completando la actividad parlamentaria, e implicando a los ciudadanos en la gestación de su propio ordenamiento.

Y es que, sólo se puede mejorar la democracia haciendo participar a los ciudadanos en la misma.

* Los datos recogidos en el artículo son fruto de una investigación realizada por el autor titulada "La Iniciativa Legislativa Popular como instrumento de participación ciudadana en el siglo XXI"