Dominio público

El puzle de la financiación

Núria Bosch

NÚRIA BOSCH

07-20.jpgLa publicación de las balanzas fiscales entre el sector público central y las comunidades autónomas (CCAA) se debe valorar positivamente. Puede interpretarse como un síntoma de transparencia y madurez democráticas, que objetiviza el debate y deshace falsos tópicos y perjuicios sobre cuáles son las CCAA aportadoras y cuáles las receptoras.

Ahora bien, desde un punto de vista académico, se deberían hacer dos puntualizaciones. Primero, es normal que las regiones con mayor renta tengan déficit y las de menor renta superávit. La acción del sector público conduce inevitablemente a transferencias de renta interterritoriales por la aplicación de principios tan aparentemente razonables como el de distribuir la carga fiscal según la capacidad económica y los gastos según las necesidades de las personas. En consecuencia, habrá unas CCAA con saldos fiscales positivos y otras con saldos fiscales negativos. No obstante, ello no significa que no debamos preguntarnos qué criterios podemos utilizar para valorar si un determinado saldo fiscal es excesivo o no. Esta valoración ha de utilizar criterios de referencia de cómo deberían distribuirse el gasto público y los impuestos. Sin entrar en un análisis detallado, algunos de los saldos fiscales presentados, unos por su signo y otros por su magnitud, deberían ser objeto de atención.

La segunda puntualización tiene que ver con la financiación autonómica. Seria un error basar la negociación del nuevo modelo de financiación únicamente a partir de las cifras de los saldos fiscales. Es evidente que, si mejora la financiación autonómica, mejorará el saldo fiscal de un territorio. Pero ello no depende exclusivamente de esta variable, sino también del gasto directo que realiza el gobierno central en el mismo. Podrían llegar más recursos a través de la financiación autonómica y empeorar el saldo fiscal si el gobierno central reduce sustancialmente su gasto directo en dicho territorio. Esta constatación no significa que el modelo de financiación autonómica no deba reformarse. Naturalmente que debe hacerse. Su punto más criticable es cuando se analiza desde la perspectiva de la equidad interterritorial o solidaridad. Por ello, este debate muchas veces se mezcla con el de las balanzas fiscales, ya que en los dos casos se trata de flujos fiscales entre territorios.

A igualdad competencial por parte de los diferentes gobiernos autonómicos, se producirán diferencias en la cobertura de sus ingresos impositivos sobre sus gastos en la medida en que las CCAA tienen necesidades de gasto y/o niveles de renta distintos. Por tanto, desde el principio de la equidad es justo que las de mayor renta transfieran recursos a las de menor renta, de forma que todos los gobiernos autonómicos puedan prestar niveles similares de servicios públicos si realizan un esfuerzo fiscal también similar. Es a lo que denominamos transferencias de nivelación. En la mayoría de países descentralizados (Canadá, Alemania, Dinamarca, Suecia, etc.) los territorios que tienen un nivel de recursos por encima de la media transfieren recursos a los territorios que están por debajo. Una parte de los recursos que exceden de la media se transfiere a los territorios con menos recursos, por razones de equidad, y la otra parte revierte en el gobierno subcentral, por razones de eficiencia, ya que una aportación excesiva crearía desincentivos económicos.

En España, la nivelación fiscal entre las CCAA no funciona con el criterio de equidad anterior. No hay un criterio explícito de equidad y sus resultados son erráticos y arbitrarios, conduciendo en el caso de algunas CCAA a una sobrenivelación. Existen comunidades que con unos ingresos impositivos un 35% por encima de la media del conjunto de CCAA, después de la nivelación, disponen de unos recursos un 20% por debajo. Y otras, un 33% por debajo de la media en ingresos impositivos, después de la nivelación se sitúan con unos recursos un 24% por encima. Se invierten las posiciones en términos de recursos por habitante en detrimento de los territorios más ricos. Este cambio de posiciones no tiene lugar en ningún otro país.

Hace unos días el ministro Solbes presentó las bases que deben servir para la reforma del sistema de financiación de las CCAA. Son muy genéricas y poco precisas, por lo que de ellas todavía no se puede deducir un modelo de financiación. De acuerdo con dichas bases, el nuevo modelo ha de garantizar que todas las CCAA puedan prestar un mismo nivel de los servicios básicos del Estado del Bienestar (sanidad, educación y servicios sociales) a los ciudadanos. Por tanto, para lograr este objetivo será necesario un buen mecanismo de nivelación. Pero al mismo tiempo, el nuevo modelo debería garantizar que las comunidades con más renta y que deben contribuir, como es justo, a la solidaridad hacia los territorios con menor renta no sufran desincentivos que perjudiquen al crecimiento y la eficiencia económica, como ocurre actualmente. Por ello, una parte de los recursos de que gozan por encima de la media debería beneficiar al gobierno autonómico en aras a la eficiencia y la otra parte debería dirigirse a la equidad interterriotorial. Ha de existir un equilibrio entre los dos principios: eficiencia y equidad.

El modelo de equidad que propongo tiene que aplicarse, obviamente, de forma que ninguna comunidad pierda recursos en términos absolutos y necesita de un período transitorio para obtener los resultados esperados. Pero creo que estamos delante de una oportunidad histórica de avanzar hacia un modelo en el que haya un criterio claro y justo de equidad interterritorial, lo que ha de redundar en un mayor bienestar para todos los ciudadanos.

Núria Bosch es catedrática de Hacienda Pública de la Universitat de Barcelona

Ilustración de Javier Olivares