Cristóbal J. Gallego, Marta Victoria y José Luis Velasco
Miembros del Observatorio Crítico de la Energía y colaboradores del Círculo de Economía, Energía y Ecología de Podemos

"Nos encontramos ante un tema de enorme trascendencia para el sector eléctrico". Con estas palabras comienza Juan Ignacio Unda, antiguo consejero de la Comisión Nacional de la Energía (CNE), un informe sobre el déficit de tarifa publicado nada menos que en junio de 2002. Por aquel entonces, la deuda rondaba los 1.200 millones de euros (M€). Más de doce años después, lejos de ser un problema resuelto, esta supera los 30.000 M€, más de 600 € por habitante en España. La gravedad de esta situación, inédita en los países de nuestro entorno, pasa desapercibida para la mayoría de la población y, sin embargo, ha sido el principal (por no decir único) argumento (por no decir excusa) para poner en marcha profundas reformas en un sector estratégico que han tenido y tendrán un gran impacto en términos económicos, sociales y medioambientales.

Esto último no es tan excepcional: el mecanismo de la deuda financiera se ha utilizado en el pasado para imponer las tesis neoliberales en otras regiones del planeta, como Latinoamérica. Pero muchos europeos solo hemos sido conscientes cuando se ha comenzado a usar para imponerlas en nuestros países. Sin embargo también sabemos, gracias al ejemplo de Ecuador antes y Grecia ahora, que las deudas pueden auditarse, reestructurase e incluso, bajo ciertas condiciones, declararse parcial o totalmente ilegítimas y odiosas. Por tanto, es de extrema importancia que mantengamos una constante vigilancia sobre aquellos compromisos que como país hemos adquirido, máxime cuando estos se esgrimen para justificar e imponer cambios en el marco en el que una sociedad se desarrolla.

Los autores de este artículo queremos aportar una serie de reflexiones sobre los orígenes del déficit de tarifa del sector eléctrico, y reforzar la idea de que es necesaria una auditoría rigurosa que dictamine su legitimidad. Entendemos que aquellos que soportamos esta deuda debemos poder conocer sin ambigüedades de dónde proviene, quiénes han sido los responsables de generarla y qué motivaciones nos han llevado a la situación actual. Si bien es imposible hacer aquí un repaso exhaustivo a todos los elementos del problema, sí pretendemos arrojar algo de luz sobre algunos que, curiosamente, han encontrado poco eco en los medios de comunicación.

Qué es el déficit de tarifa
Un momento clave en esta historia es la liberalización del sector eléctrico a finales de 1997. Antes de la liberalización, los consumidores de electricidad pagábamos en nuestra factura la conocida tarifa integral, que se fijaba año a año para cubrir los costes íntegros del sistema. Para ello, la suma de todos los costes (generación, transporte, distribución, etc.) se dividía entre la estimación de la energía demandada para calcular el precio al que pagábamos cada kilovatio-hora. Con la liberalización, el coste de generación pasó a fijarse mediante el recién creado mercado eléctrico, mientras que los costes restantes seguían siendo regulados (el término correcto es costes reconocidos); es decir, los seguía fijando la Administración. En la actualidad, para cubrir los costes reconocidos, los consumidores pagamos en nuestra factura un peaje de acceso mediante el término de potencia y parte del término de energía [1]. El déficit de tarifa sale del desfase que, año tras año, se observa entre los costes reconocidos y lo recaudado mediante peajes de acceso.

Para ilustrar este desfase, la figura muestra el ejercicio relativo a un año. Si nos situamos a la izquierda del dibujo, vemos que a comienzos de año se tiene una previsión de todos los costes reconocidos como transporte, distribución, primas al régimen especial, primas al carbón, y un largo etcétera (la columna azul representa la suma de todos ellos). La idea en ese momento es fijar los peajes de modo que, con una demanda también estimada, la recaudación (columna verde) cubra los costes anteriores. Mensualmente se realizan unas liquidaciones, donde se monitoriza cómo evoluciona cada concepto. Finalmente, el ejercicio se cierra con la llamada "Liquidación 14", donde se comprueba en qué medida la realidad se ha desviado de las previsiones. En concreto, la figura en su lado derecho ilustra una situación en que, debido a un consumo de electricidad menor de lo estimado, la recaudación por peajes ha resultado inferior, mientras que los costes reconocidos han sido superiores. Como resultado, ese año se incurre en un déficit representado por el recuadro rojo, que deberá ser pagado en años posteriores mediante lo que se recaude en los futuros peajes.

Generación del déficit de tarifa como resultado del desvío anual entre costes regulados e ingresos por peajes con respecto a lo estimado.

Obviamente, la situación no tiene por qué ser siempre adversa como en el ejemplo. Puede darse el caso contrario, de modo que los ingresos observados superen lo estimado y los costes resulten menores, produciéndose un superávit. Sin embargo, esta situación se ha dado en pocas ocasiones (únicamente en cuatro ejercicios desde la liberalización, el último de ellos en el 2004).

Es interesante analizar estas liquidaciones, publicadas por la CNE (actualmente integrada en la CNMC), ya que detallan rigurosamente las previsiones y los costes finales para cada año desglosados en los conceptos que conforman los costes regulados del sector eléctrico, permitiendo identificar aquellos en los que se produjeron desvíos que contribuyeron ese año a incurrir en déficit.

El origen del déficit de tarifa: el mercado
Lo que sigue a continuación es un análisis de únicamente uno de estos conceptos incluidos en los costes reconocidos, denominado "Coste energía en el mercado consumidores a tarifa". Escogemos precisamente este concepto porque muestra a las claras el mecanismo que permitió que los consumidores eléctricos nos endeudáramos año tras año sin ser conscientes de ello: permitió mantener la ficción de unos precios de la electricidad que no subían mucho mientras los resultados reales del mercado se iban guardando debajo de la alfombra de los costes regulados.

¿A qué se llamó "Coste energía en el mercado consumidores a tarifa"? ¿Acaso no hemos dicho que la generación de energía está determinado por el mercado y, por definición, excluido de los costes reconocidos? Ocurre que, si bien el esquema para imputar costes que se ha descrito arriba (mercado + costes reconocidos) entró en vigor desde el mismo momento de la liberalización en 1998, el esquema de recaudación (mercado + peajes) se fue introduciendo muy lentamente, de modo que los pequeños consumidores estuvimos durante muchos años acogidos a una tarifa integral (tal y como sucedía antes de la liberalización: una tarifa regulada para cubrir todos los costes, el de generación de energía incluido). Mientras, los grandes consumidores de electricidad podían optar voluntariamente por el antiguo esquema (tarifa integral) o por el nuevo (mercado + peajes).

Una consecuencia de tener un mercado que determina el precio de la electricidad en convivencia con la mayor parte de los consumidores acogidos a una tarifa integral es que la Administración debía fijar esta tarifa imaginando qué resultados iba a dar ese mercado, ya que con lo recaudado mediante esa tarifa se debía adquirir la electricidad en el mercado. El coste de esa adquisición es lo que se recoge en las liquidaciones bajo el concepto "Coste energía en el mercado consumidores a tarifa".

Un poco de historia
A continuación hacemos un repaso de los desvíos (diferencia entre lo estimado y el coste real) provocados únicamente por el concepto bajo análisis; esto es, la contribución de "Coste energía en el mercado consumidores a tarifa" al cuadro rojo de la figura, el déficit de tarifa (los entrecomillados son extractos de las Liquidaciones 14 del año correspondiente):

• Año 2000: Surge por primera vez el déficit de tarifa. Según afirma la propia CNE "la principal razón que ha llevado a este déficit ha sido lo elevado del precio medio de adquisición de energía". Efectivamente, las cifras muestran un desvío en el concepto "Coste energía en el mercado consumidores a tarifa" por valor de más de 435 M€.

• Años 2001 y 2002: Se repiten tanto la situación de déficit como los motivos expuestos por la CNE. En concreto, para el año 2002 reza "el precio medio de adquisición de los distribuidores en enero [...] supuso con mucho el máximo histórico". Los desvíos durante estos años ascendieron a más de 500 M€ y 1.200 M€, respectivamente.

• Años 2003 y 2004: El desvío estos años asciende a más de 1.300 M€ y -76 M€ (un ligero superávit).

• Año 2005: Los precios del mercado se disparan, y en "el coste de la energía adquirida en el mercado para los consumidores a tarifa, se aprecia que se ha producido un gran aumento, el 84%". En concreto, en el mes de diciembre el precio de mercado alcanza "el mayor precio histórico desde 1998". Como consecuencia, y análogamente a lo ocurrido años anteriores, se produce un desvío en este concepto de la brutal cantidad de 4.450 M€.

• Año 2006: Por primera vez desde que se liberaliza el sector, se observa "un retorno de los consumidores a tarifa". Efectivamente, se produce un descenso de la electricidad vendida a consumidores en el mercado del 30% y un aumento de la electricidad vendida a consumidores acogidos a la tarifa integral del 24%. Se trata de la reacción racional de los grandes consumidores a lo ocurrido el año anterior, que prefieren no cargar ellos solos con los elevados precios del mercado, pudiendo refugiarse en una tarifa fijada por la Administración que viene siendo sistemáticamente inferior. Como consecuencia, se produce un desvío que supera el del año anterior y que asciende a más de 4.700 M€.

Conclusiones
Damos por finalizada la resumida historia de uno de los mecanismos perversos que explican los orígenes del déficit de tarifa. El resultado: la deuda debida únicamente a los desvíos causados por el alto precio de mercado ascienden a finales de 2006 a más de 12.500 M€. Para ser rigurosos, hay que tener en cuenta que el retorno inesperado de clientes a tarifa provocó también un desvío positivo de los ingresos por esta vía, aunque fue claramente menor que los déficits respectivos. En definitiva, al agregar este efecto, se tiene que el déficit de tarifa acumulado tras 8 años de sector liberalizado superaba los 8.300 M€.

Sin embargo, aquellos años sirvieron para que la pescadilla se mordiera la cola: desde 2006 se empezó a incorporar sistemáticamente un déficit en la previsión de costes, de modo que las barras de la izquierda en la figura (previsión de costes e ingresos) ya ni siquiera aspiraban a estar niveladas. Desde 2008 la deuda ha aumentado entre 3.500 y 5.800 M€ anualmente, todo ello a pesar de que pagamos vía factura entre 1.300 y 3.100 M€ cada año a nuestros deudores por la deuda acumulada. La bola de nieve de la deuda ha sido desde entonces imparable.

Uno podría argumentar que esta tarifa integral en convivencia con el mercado puede entenderse como un mecanismo legítimo de un gobierno para proteger a los consumidores de las inclemencias del mercado mediante una tarifa regulada. Esto podría tener sentido si la diferencia se hubiese financiado, por ejemplo, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, que se nutren de unos impuestos cuya razón de ser es la redistribución de la riqueza. Sin embargo, el posible carácter social desaparece cuando vemos que se procedió a anotarlos como deuda de los consumidores, deuda que se esgrime ahora para justificar subidas de la factura (hasta alcanzar precios récord en Europa), la culpabilización y el desmantelamiento del sector renovable (violando la seguridad jurídica) y la negativa a proteger a millones de ciudadanos que viven en pobreza energética.

Efectivamente, lo ocurrido parece más un parapeto para impedirnos ver cómo, durante años, se dejó al mercado evolucionar en la sombra bajo su propia lógica. Un mercado, por cierto, muy criticado por su ineficacia en revelar los costes reales de producir la energía (que son los que hay que auditar, no las cuentas de resultados de las empresas) y por estar en manos de un oligopolio [2]. Lejos de cuestionar sus resultados, estos se legitimaron permitiendo que se convirtiesen en deuda. No parece una locura que ahora nosotros tengamos algo que decir sobre la legitimidad de esa deuda.

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[1] Las compañías eléctricas y sus publicitarios llaman interesadamente "impuestos" a estos peajes y sugieren que son ajenos al sistema eléctrico. Es evidente que no es así.

[2]  No es un tema menor: según expertos en el sector se estima que la diferencia entre costes reales de generación y los señalados por el mercado nos cuesta a los consumidores del orden de 3.000 M€ al año. Compárese esta cifra con las dadas arriba de déficit anual desde 2008 (3.500 - 5.800 M€).