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Reflexiones sobre Myanmar

Rubén F. Bustillo
Máster en Economía Internacional y Desarrollo y Doctorando en Economía en la Universidad Complutense de Madrid.

El pasado domingo día 8 se celebraron comicios en Myanmar y, según informan las últimas noticias el partido NLD, liderado por la Nobel de la Paz Aung San Suu Kyi, habría ganado por mayoría absoluta. Todavía a la espera de la actualización definitiva cabe realizar una reflexión acerca del proceso de apertura que ha ido desarrollándose en el país en los últimos años.

Como es sabido, desde 1962 hasta 2011 Myanmar estuvo gobernado por un régimen militar. Durante este periodo el país pasó de ser una de las naciones más ricas del sudeste asiático a convertirse en uno de los países más pobres y aislados del planeta. No obstante, desde 2011, tras la llegada al poder de un nuevo gobierno (aunque este gobierno, liderado por Thein Sein, continúa siendo afín a la junta militar y está formado en su mayoría por antiguos militares o militares en activo) la situación dio un giro espectacular iniciándose un vertiginoso proceso de reformas [1] y de apertura al exterior.

Es evidente que las reformas llevadas a cabo y las numerosas misiones diplomáticas que realizaron los principales líderes políticos (tanto del gobierno como de la oposición) constituían un primer paso para progresivamente iniciar una importante reforma económica, al igual que sucedió décadas atrás en otros países de la región. Con este objetivo el gobierno de Myanmar lleva realizando grandes esfuerzos para presentarse como un régimen aceptable para las potencias exteriores. Es en este contexto donde debemos situar en última instancia el motivo de la celebración de las recientes elecciones que, aun con importantes deficiencias, han sido consideradas las elecciones más libres y democráticas que se han realizado en este país en los últimos veinticinco años.

¿Por qué los líderes birmanos se han embarcado en este proceso de cambios y reformas dado que no existía un peligro para la continuidad de su régimen?

Esta es la pregunta que planteaba en 2011 el periodista del periódico de Singapur The Strait Times Chua Chin Hon tras la histórica visita al país de la Secretaria de Estado Americana, Hillary Clinton. Sin embargo todavía no parece existir un consenso acerca de cual fue la causa principal de este cambio en la política del gobierno de Myanmar. Según algunos analistas y diplomáticos el motivo principal era que el gobierno de Myanmar temía quedarse aislado económicamente en la región, otros opinaban que con la apertura Myanmar conseguiría contrarrestar la creciente influencia que China posee sobre el país.

Según un artículo de 2012 en el South China Morning Post hay que observar la apertura con cautela. Según este diario la junta militar ha utilizado durante medio siglo los recursos del país para enriquecerse personalmente y alertaba que Myanmar podía estar usando un pretendido cambio hacia la democracia con la única intención de obtener mayores beneficios. Por su parte, Burma Campaign, una organización no gubernamental con sede en Londres, ha mostrado también desconfianza. Esta organización, junto a otros muchos expertos, comparte la idea de que no se está produciendo un acercamiento de Myanmar a occidente sino que la única pretensión de este país es conseguir levantar las sanciones impuestas por occidente.

Existen también opiniones diversas sobre los motivos que habrían llevado a determinadas naciones, principalmente Estados Unidos, a ofrecer su ayuda de una forma tan sorprendentemente rápida a lo que hasta hace unos años era considerado uno de los estados paria del planeta. Algunos comentaristas aseguraban que el acercamiento americano era una estrategia para contrarrestar la influencia de China en la zona de Asia-Pacifico, para otros este movimiento era una simple estrategia encaminada a ayudar a la reelección del presidente americano y para la mayoría de expertos era, en esencia, una oportunidad para las potencias y empresas extranjeras de obtener beneficios económicos en el país.

"Democracy is the goal", "trabajaremos con Myanmar en la transición hacia la democracia" aseguraba Hillary Clinton a los periodistas en la puerta de de la casa de la líder birmana en Rangún. En esta misma visita, Clinton aseguraba que Estados Unidos estaba considerando levantar las sanciones impuestas a Myanmar si se producía un mayor progreso hacia una reforma política. Sin embargo, la existencia de un gobierno democrático o la garantía de los derechos humanos no ha sido un requisito prioritario ni imprescindible para la existencia de relaciones diplomáticas y comerciales entre Estados Unidos (y numerosos países considerados democráticos) con otras naciones no democráticas o conocidas por vulnerar los derechos humanos. Cabe la posibilidad de que la ansiada búsqueda de aceptación de Myanmar por parte de los países occidentales no implique necesariamente un cambio profundo en el sistema político del país. Existe por lo tanto un gran riesgo de que el supuesto giro hacia una democracia real en este país suponga finalmente un mero lavado de cara para la obtención de unos intereses, tanto por parte del gobierno de Myanmar como de las potencias extranjeras, sin que se produzcan resultados beneficiosos para la mayoría de la población birmana.

Primeros pasos en el proceso de apertura.

Myanmar es el país más extenso del sudeste asiático continental. Comparte frontera con China en el norte y noreste, con Laos y Tailandia al este y sudeste y con Bangladés e India al este y noreste. Posee además 2,800 kilómetros de costa lo cual le concede acceso a rutas marítimas y otros puertos. Por estos motivos, Myanmar tiene el potencial de convertirse en punto de encuentro y puente entre el este asiático, el sudeste asiático y el sur de Asia. Aunque todavía es un país predominantemente agrícola y con una industria reducida (donde gran parte del proceso productivo se realiza de forma manual), posee un gran potencial económico, es rico en recursos naturales y conserva una red de infraestructuras heredadas de los británicos que puede favorecer el desarrollo del país y proporcionar beneficios a inversores extranjeros. No obstante, su economía ha estado fuertemente planificada durante muchos años desde que en 1962, el general Ne Win llevara a cabo un golpe de estado e instaurara lo que se denominó vía birmana al socialismo con una mezcla de principios comunistas fuertemente influenciado por la religión budista.

Recientemente, tras los primeros indicios de apertura exterior, numerosos actores han iniciado movimientos de acercamiento al país asiático (desde ministros de otros países, organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales de carácter internacional o ejecutivos de grandes corporaciones entre otros). Sin embargo no parece existir un consenso entre los expertos acerca de cómo debe ser el proceso de desarrollo económico y político en situaciones como la actual. Mientas unos defienden un proceso de reformas rápidas (terapia de choque) otros aseguran que debería producirse un proceso gradual en las reformas para evitar caer en errores como los sucedidos en el pasado en otros países.

No obstante, todos los indicios sugieren que el país ha optado por el proceso de reformas rápidas y consecuentemente la entrada de inversión extranjera y ayuda externa no se ha hecho esperar. El economista Adam McCarty desarrolla el fenómeno de la llegada de ayuda externa en su artículo "Managing the donor invasión", a raíz de las lecciones aprendidas en otros países de la región. McCarty asegura que aunque la "retórica" de los países y organismos donantes defiende que hay que apoyar una visión de conjunto (dirigido por un gobierno que identifique las prioridades de desarrollo), esto en la realidad no sucede así. La realidad es que existe una gran competencia entre los distintos actores donantes que además deben rendir cuentas principalmente a terceros actores y no a los países receptores de ayuda. La consecuencia final de la falta de coordinación podría hacer que Myanmar en pocos años se convirtiese en un país dependiente de la ayuda exterior retrasando la transición a una mejor gobernanza y al progreso económico.

Dicho esto, es evidente que la proporción de ayuda exterior va a ser muy reducida en comparación con el flujo de capital privado que el país está recibiendo y que va a recibir en los próximos años. Desde el principio de la apertura se han ido multiplicando el número de delegaciones extranjeras recibidas por la Comisión de Inversiones de Myanmar. A pesar de la inestabilidad todavía existente, especialmente en algunas zonas del país, o su inestable sistema jurídico, las oportunidades son inmensas para las empresas extranjeras, debido a su situación estratégica, su mano de obra barata (la más barata del sudeste asiático) y por la inmensa oportunidad de negocios existente.

Teniendo en cuenta que en países en vías de desarrollo la cantidad de capital privado ha alcanzado niveles de más del 90% del total, el gobierno de Myanmar, supuestamente democrático, debería ser consciente de la importancia tanto del impacto positivo como de los riesgos que este tipo de inversión puede tener en el proceso de desarrollo del país. Según un informe [2] de Altsean (Alternative Asean Network on Burma) la cantidad total que Myanmar recibió entre abril de 2010 y enero de 2011 alcanzó la suma de $19,4 billones (en términos americanos), siendo los principales sectores de inversión el petrolífero, el gas, la electricidad y proyectos de extracción mineros. El mencionado informe denuncia que estas inversiones, altamente intensivas en capital, aumentaron el valor de su moneda (el kyat) con escasa repercusión positiva en la mayoría de la población birmana que además sufre el problema añadido de aumento de los precios, la expropiación de terrenos [3], el incremento de la violencia o la degradación medioambiental asociada con los mega proyectos de infraestructuras.

Pero la presencia de empresas extranjeras no se limita a las grandes obras e infraestructuras. Progresivamente numerosas empresas de todos los sectores (bancos extranjeros, compañías de automóviles, conocidas empresas consultoras o de auditoría, etc.) están iniciando sus misiones comerciales en el país asiático. Un ejemplo anecdótico pero que refleja a la perfección la situación actual la protagoniza la empresa Coca-Cola. En septiembre de 2012 esta empresa realizó su primera entrega a Myanmar después de 60 años y un año después ya había establecido todo el proceso productivo en el país. La rápida expansión de Coca-Cola en Myanmar evidencia claramente la sorprendente velocidad que están tomando los acontecimientos en el país en un periodo relativamente corto de tiempo.

Sin embargo, organismos como Altsean o Burma Campaign, aseguran que los militares continúan controlando los presupuesto sin mejoras en la transparencia. Altsean denunció que el proceso de privatizaciones que se inició en 2009 solamente ha servido para transferir activos a manos de oficiales del régimen militar. Según esta organización la inversión extranjera habría supuesto el empeoramiento del ciudadano medio (agravándose incluso el conflicto étnico armado y la huida de ciudadanos birmanos a países vecinos). Según Altsean los grandes beneficiarios de los proyectos que implican inversión exterior son los oficiales del régimen militar, sus compinches y los inversores extranjeros [4].

Reflexiones finales

Las reformas introducidas por el gobierno electo en 2011 dirigido por Then Sein, con la cada vez mayor aceptación por parte de Aung Sann Su Kyi, vencedora en los recientes comicios, han generado grandes esperanzas y expectativas de cambio, e incluso se ha vislumbrado la posibilidad de que Myanmar esté iniciando un camino real hacia un Estado democrático.

No obstante el cambio no será tarea fácil. Myanmar posee una Constitución aprobada en el año 2008 en la que se establece que la Unión de Myanmar "practica un sistema democrático multi-partido genuino y disciplinado" (o democracia disciplinada como se conoce normalmente). Según su artículo 392 no todos los ciudadanos tienen los mismos derechos al sufragio; los miembros de órdenes religiosas [5], las personas que están cumpliendo penas de prisión, los declarados perturbados mentales, los que no han sido declarados libres de insolvencia o las personas descalificadas por la ley electoral no tienen derecho a participar en los procesos electorales. En cuanto al derecho a ser elegido la legislación birmana también mantiene ciertas restricciones, por ejemplo no son elegibles personas que deban lealtad a gobiernos extranjeros o que tengan relación de parentesco con alguna persona de nacionalidad extranjera. De acuerdo a la Constitución vigente, aunque la ley de partidos haya permitido a Aung Sann Suu Kyi ocupar un escaño en el parlamento, al tener la líder de la oposición dos hijos de nacionalidad británica, no podrá ser formalmente elegida presidenta (aunque recientemente declaró que aunque se elija a una figura para cumplir con la Constitución será ella quien tomará todas las decisiones)

En un discurso televisado que ofreció Aung San Su Kyi en 2012 denunciaba como la Constitución de Myanmar no está en línea con los principios democráticos, y abogaba por la necesidad de un cambio constitucional. En esta entrevista recordaba que los militares ocupaban, por designación de las fuerzas armadas, un total de 110 escaños de los 440 que componen el Parlamento birmano, debido únicamente a que según la Constitución, el jefe de las fuerzas armadas puede elegir el 25 por ciento de los escaños.

El triunfo de Aung Sann Su Kyi y su gran influencia a nivel internacional puede no ser suficiente si no se traduce en una reforma sustancial de la Constitución [6] y cambios políticos de gran calado en el país. Sin embargo, esta misma reforma es complicada ya que requiere del 75 por ciento de los votos del parlamento. Debido a que los militares poseen automáticamente el 25 por ciento de los mismos podemos entender la postura de Burma Campaign cuando aseguraban que independientemente de quien resultase vencedor en las elecciones, los militares continuarán teniendo los mecanismos para controlar la economía del país y conservar sus privilegios.

El proceso de apertura que está viviendo Myanmar en estos momentos es un proceso histórico con trascendentales consecuencias para el país. Debido a la falta de perspectiva histórica es todavía muy pronto para realizar una evaluación fiable de los resultados. Es evidente que el proceso de apertura va a tener reflejo en las condiciones de vida de la población. Ahora bien ¿este proceso se producirá (como defendía Aung San Suu Kyi durante la ceremonia de entrega de los premios Nobel en el año 2012) de forma coordinada y coherente traduciéndose en una mejora de las condiciones sociales de la mayor parte de la población? El futuro próximo mostrará si los cambios iniciados por el gobierno de Thein Sein y la victoria de Aung San Suu Kyi han servido para instaurar una verdadera democracia en el país y para mejorar las condiciones de vida de la mayoría de la población birmana o, si por el contrario, Myanmar va a acabar siendo objeto de compra y venta por parte de la elite militar y un conjunto de compañías multinacionales.

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[1] Las reformas políticas emprendidas desde 2011 han sido difundidas a través los medios de comunicación internacionales. Entre ellas destaca la liberalización de presos políticos, la obtención de acuerdos preliminares de paz con diez de los once principales grupos armados en el país, la promulgación de leyes que garantizan una mayor protección a los derechos humanos básicos, ciertos cambios en la ley de partidos, la legalización de los sindicatos o la progresiva reducción de las restricciones a la libertad de prensa y asociación.

[2] Alternative Asean Network on Burma. (2011): Burma ́s Economy: Mismanagement as usual, ALTESAN Bangkok, Thailand.

[3] Existen por ejemplo numerosas denuncias de campesinos expropiados de sus tierras sin indemnización, como ocurre en la zona del puerto de Dawei, donde se está construyendo una "zona económica especial" de 250 kilómetros cuadrados para alojar empresas extranjeras.

[4] Este informe menciona principalmente a inversores de firmas provenientes de India, Rusia, Tailandia y China, y presenta una lista de acontecimientos concretos sucedidos en el país.

[5] La Constitución fue aprobada en mayo de 2008, un año después de las revueltas denominadas con el nombre Revolución Azafrán, que fueron lideradas por monjes budistas. No obstante esta restricción también estaba presente en la Constitución de 1974.

[6] Siendo optimistas debemos recordar que Myanmar ha tenido tres Constituciones desde su independencia del Reino Unido y por lo tanto no es descabellado pensar en la posibilidad de creación de una nueva Constitución en el futuro que elimine disposiciones como las mencionadas. La primera, una Constitución federal democrática proclamada en 1948, la segunda en 1974 fue una Constitución