Otras miradas

Ventajas del modelo electoral alemán

Juan Magín San Segundo Manuel
Doctor en Derecho constitucional, Técnico Superior de la Administración y profesor asociado en la UCM. Ha publicado recientemente 'El sistema electoral: una reforma obligada', Editor J.M. Bosch

Si observamos la realidad de los sistemas políticos, en un plano mundial, podemos comprobar como los más representativos hacen viable que la gran mayoría de la ciudadanía participe políticamente (incluyendo a las clases sociales más bajas). A su vez, este nivel de participación potencia una sociedad civil fuerte, vertebrada a través de organizaciones sociales, que conduce hacia una práctica de consenso político en las grandes decisiones, incluso aunque el mismo no sea imprescindible para obtener las mayorías necesarias en las Instituciones. Todo ello ha facilitado disminuir la exclusión social y llegar a un alto nivel de protección de los derechos fundamentales. Este umbral de protección ha permitido la construcción de una base sólida sobre la que se han podido cimentar los Estados sociales y democráticos de Derechos más desarrollados. Así ha ocurrido con los regímenes políticos multipartidistas del centro y norte de Europa.

Por el contrario, los sistemas políticos con un tipo de representación mayoritaria son menos representativos, como los anglosajones, en los cuales se incrementa la tendencia de las minorías y los estratos sociales inferiores a votar menos por lo que pierden representatividad, ello supone una pérdida de efectividad en sus derechos fundamentales que puede llegar incluso a su exclusión social.

En esta contraposición entre sistemas nos encontramos con algún  sistema mixto como el alemán. Este es uno de los que más se han defendido –tanto por la doctrina, como desde el ámbito político–, dadas sus ventajas para mejorar el juego democrático. Junto a ello, diversos académicos han venido constatando una tendencia encaminada hacia la adopción de nuevos tipos de sistemas electorales combinados.

El modelo alemán puede situarse dentro de aquéllos que cuentan con una mayor cota de representatividad democrática, aunque no llegue al alto nivel de otros países del Norte de Europa. Se basa en un sistema de doble voto, donde la papeleta incluye un primer voto personal, para decidir quién es el representante de la correspondiente circunscripción uninominal, y un segundo voto, de tipo proporcional, en el que se elige una lista cerrada de partido, con el que se decide la cuota o número de escaños que le corresponderá a cada partido. Por consiguiente, se califica como proporcional personalizado. Si se diera el caso, con respecto a un partido, de que por el número votos a la lista le corresponden un mayor número de diputados que los que salen con el voto nominativo, se ha de añadir ese número de diputados siguiendo la lista, manteniendo así la proporcionalidad, y si ocurriera el hecho de que se obtengan más diputados (denominados "mandatos adicionales") mediante el voto nominativo de los que corresponden por el número de votos a la lista –según ha establecido el Tribunal Constitucional Alemán–, se ha de compensar a los otros partidos con algún diputado más para mantener la proporcionalidad. Al ser el resultado proporcional, lógicamente tiene las ventajas de los sistemas proporcionales. Cabe especificar que con este tipo concreto de voto mixto se puede diseñar, en general, un sistema electoral en el que se alcance una proporcionalidad tan pura como se quiera. Junto a todo ello, el sistema alemán aúna, además, las ventajas de los sistemas mayoritarios que se derivan de una vinculación más intensa con el representante del distrito.

En este modelo electoral, aunque el voto sea personalizado, las listas del segundo voto son cerradas y bloqueadas, por lo que no se cae en los inconvenientes que resultan de la complejidad tanto de las listas desbloqueadas (en las que de alguna manera se puede alterar el orden de los candidatos) como de las abiertas (en las cuales además se puede optar entre los muchos candidatos que conforman las diversas listas). El hecho de que exista un primer voto personal puede suponer un poco más de complejidad en comparación con el voto de lista, aunque tal dificultad es verdaderamente mínima, al elegirse mediante este primer voto tan solo a un representante, que además pertenece al mismo distrito del elector.

Entre los méritos del sistema electoral aquí analizado tiene una especial importancia el hecho de que el votante en su participación política disponga de una mayor poder para incidir, sobre todo a la hora de elegir nominativamente a sus representantes, lo que además se compagina con una proporcionalidad. Esta únicamente queda limitada por la barrera electoral, la cual es independiente del doble voto personalizado. En consecuencia, a las ventajas de los sistemas proporcionales se añaden otras notables: la limitación relativa (pero muy importante y al mismo tiempo bastante aquilatada), del excesivo dominio de las cúpulas de los partidos políticos en los sistemas proporcionales mediante el voto a unas listas totalmente determinadas por las formaciones políticas. En definitiva, el modelo alemán consigue una mayor vinculación con el representante del distrito que incrementa la incidencia del elector con su voto, al poder exigir realmente la responsabilidad política de manera personalizada (justamente en este aspecto se acerca a los sistemas mayoritarios).

Otra de las características del sistema alemán tiene que ver con la democracia interna de los partidos políticos. Consiste en la exigencia (incluida en la Ley de partidos alemana) de congresos anuales o bienales en los que se ha de elegir a la ejecutiva de las diversas formaciones políticas.

Este sistema tiene entre sus consecuencias el hecho de que la sociedad disponga de mayores facilidades para permeabilizarse con sus representantes, y de manera especial con "el mandatario de su distrito". Se posibilita así que los ciudadanos puedan sentir un vínculo real con sus instituciones representativas, permitiendo recortar la enorme distancia que en el mundo actual siente el elector con respecto a sus representantes dentro de un contexto de crisis de la representación política.

Conviene precisar además que el modelo alemán efectúa una limitación relativa de su proporcionalidad, que se circunscribe a la exigencia de una barrera electoral mínima del 5% de los votos en el ámbito de toda la Federación y en el de los Länder; teniendo mayor incidencia en el ámbito de estos últimos. Hay que tener en cuenta que no existe una vinculación entre el mecanismo de la barrera mínima con el mecanismo del doble voto, pudiendo ser muy distinta la cuantía de la barrera electoral e incluso eliminarse el umbral electoral.

La cuantía del umbral mínimo es un aspecto muy controvertido del modelo. Se ha tenido que solventar en el ámbito más elevado, al dirimirse por el propio Tribunal Constitucional Alemán. Su jurisprudencia es de gran interés, entre otras razones, por cómo exige de manera efectiva los principios de proporcionalidad e igualdad del voto. Este Tribunal había venido admitiendo la constitucionalidad del tope legal del 5% en los diversos comicios, sin embargo, en 2011 declaró su inconstitucionalidad para el ámbito de las elecciones europeas, argumentando que se vulneraba el principio de igualdad electoral. Posteriormente, el Tribunal Constitucional Federal llega a restringirlo aún más al considerar la barrera del 3% –para ese mismo ámbito de la UE–, incompatible con la Constitución alemana. El Alto Tribunal especificó que la barrera del 3% lleva consigo una grave interferencia en los principios de igualdad electoral y de igualdad de oportunidades de los partidos políticos que carece de justificación.

Este Tribunal, en aras de garantizar que el sistema electoral respete el principio de igualdad, ha añadido que el legislador ha de estar sometido a un control muy estricto, a efectos de evitar que la mayoría legisle en su propio interés, con el fin de mantener el poder, para lo cual puede llegar a establecer regulaciones que afecten a las condiciones de la competición política.

En esa línea jurisprudencial, el Tribunal Constitucional Alemán ha llegado, en 2008, a la consideración de dar de manera rotunda un valor efectivo al principio de proporcionalidad, mediante el argumento de que optar por el reconocimiento jurídico de tal principio proporcional (opción que se decide libremente), implicará la obligación de perseguir tanto la igualdad del valor del voto en cada circunscripción como la igualdad del resultado. Esta última supone que todo lo que no respete de manera estricta "la proporcionalidad exacta" y "el principio de igualdad de valor del resultado" contraviene el principio de proporcionalidad. Recapitulando, el Tribunal constitucional infiere que el cumplimento de la legalidad vigente impide vulnerar la proporcionalidad de los resultados electorales.

Siguiendo con la jurisprudencia del Alto Tribunal observamos cómo define "el objetivo de la representación proporcional" al vincularlo a que "todos los partidos estén representados en los órganos elegidos en una relación lo más aproximada al número de votos".

En cuanto a la práctica del modelo comentado se observa que se sustenta en la moderación de sus partidos que ha permitido bastantes gobiernos de coalición sin problema alguno, incluso entre conservadores y socialdemócratas, como ha ocurrido con los dos últimos Gobiernos presididos por la Canciller Angela Merkel; de modo parecido a las "grandes coaliciones" de varias fuerzas políticas de ámbito nacional que caracterizan a la mayoría de los países del centro y norte de Europa, aunque sin llegar al multipartidismo y al nivel de proporcionalidad tan elevado de esos países.

Según la teoría política, desde el punto de vista de la separación de poderes, existen básicamente dos sistemas políticos: por un lado el presidencialista, en el cual el ciudadano elige al Jefe del Estado y del ejecutivo e igualmente elige al Parlamento y, por otro, el sistema parlamentario donde por definición, el ciudadano elige al Parlamento y se requiere la confianza de este último para la formación y la permanencia del Gobierno; siendo el Gobierno el órgano responsable por excelencia ante el Parlamento. En el caso que nos ocupa el régimen de la Federación y el de los Länder es de tipo parlamentario.

A pesar de la teórica formulación de la responsabilidad de los sistemas parlamentarios ante el ciudadano, muchas veces este se ve impotente para poder ejercitarla frente al candidato concreto de un partido político, si es que quiere votar a la vez a ese mismo partido para no beneficiar a otras formaciones políticas. En cambio, con el mecanismo del doble voto los electores pueden votar más libremente al representante de su distrito –de manera individualizada–, al quedar en manos del electorado la posibilidad de castigar o premiar de manera concreta y efectiva a cada candidato en su respectivo distrito, sin que se pierda el voto a "su partido" en la lista electoral, (el segundo voto) que determina el número de escaños que consigue cada fuerza política.

Por otra parte, es de destacar igualmente en el sistema político alemán la ausencia de petrificación de su sistema jurídico; lógicamente, esto afecta a la regulación electoral, en el sentido de que la misma puede modificarse de manera efectiva mediante la vía legislativa o la jurisprudencial del Alto Tribunal, lo que permite mejorar y subsanar los defectos del sistema electoral. En este sentido, puede observarse como en la República Federal de Alemania incluso su propia Ley Fundamental de 1949 ha atravesado por unas 60 modificaciones, bien es verdad que parte de ellas se han efectuado para adaptarse a la reunificación. La modificación del Texto Constitucional tan solo requiere una ley que la lleve a cabo expresamente, exigiéndose su aprobación mediante una mayoría de dos tercios de los miembros de cada una de la Cámaras (el Bundestag y el Bundesrat).

Recapitulando acerca de las ventajas específicas del modelo alemán puede afirmarse lo siguiente: 1) reconoce una estricta igualdad (de partida) del valor del voto en sus distritos electorales uninominales, junto con una adecuada proporcionalidad (si bien mejorable) entre los votos y los escaños (igualdad del resultado), lo cual hace que sea considerado por el elector como un sistema bastante justo; 2) incrementa la satisfacción del votante –además de por su proporcionalidad relativa–, porque le permite decidir nominativamente a los candidatos con independencia del voto a "su partido"; así, de modo similar a los sistemas electorales mayoritarios, el elector alemán puede exigir la responsabilidad política a un determinado cargo representativo (ante sus errores, su política inadecuada o incluso para atajar una eventual actuación corrupta), retirándole su voto nominal en las siguientes elecciones (al margen o incluso frente a la voluntad del correspondiente partido político).