Opinión · Otras miradas

¿Por qué necesitamos una nueva Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo?

Eva Otero

Secretaria general de la Asociación Profesional de Cooperantes (APC)

Julián Egea

Presidente de la Asociación Profesional de Cooperantes (APC)

En los últimos meses se han publicado numerosos artículos de opinión sobre las necesarias y urgentes reformas que debe acometer la Cooperación Española. Las y los profesionales de la cooperación al desarrollo conocemos bien y de cerca los obstáculos que enfrenta nuestro actual sistema. De hecho, los sufrimos en carne propia, para bien describir el dolor que nos causa verla en esta situación de agonía y abandono… Sin embargo, también esta experiencia nuestra nos convierte en una valiosa voz con la que apuntar posibles soluciones para su reanimación asistida.

En primer lugar, ha llegado la hora de revisar y actualizar nuestra Política de Cooperación al Desarrollo, y con ella todo el sistema normativo e institucional, para adaptarlos a estos nuevos tiempos. La Ley Española de Cooperación Internacional al Desarrollo data de 1998. Muchas cosas han pasado en estos veinte años: se han producido muchos cambios en la agenda internacional del desarrollo sí, pero también ha habido transformaciones en la manera de hacer cooperación al desarrollo por parte de los organismos especializados, incluyendo a nuestros socios europeos. No podemos quedarnos atrás.

El problema estructural y de fondo al que se enfrenta la Cooperación Española es que nuestra política pública de cooperación al desarrollo se enmarca y forma parte de la Política Exterior de España. Si los principios y objetivos que deben guiar la cooperación internacional al desarrollo son la lucha contra la pobreza y la defensa de los Derechos Humanos en el mundo, no es posible que estén sometidos, por lo
tanto, a los intereses —legítimos por otra parte, eso no lo discutimos— de nuestro país en política exterior. Es necesario entonces asegurar la autonomía y la independencia de nuestra política de cooperación internacional al desarrollo, protegiendo su vínculo exclusivo con objetivos de lucha contra la pobreza y  defensa de los Derechos Humanos en el mundo. Pero no sólo eso. Es necesario
que el compromiso económico solidario de nuestro país con la lucha contra la pobreza y la desigualdad esté asegurado por Ley, de forma que el objetivo, nunca alcanzado por España, de dedicar el 0,7% del Producto Nacional Bruto a Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) —fijado por la Asamblea General de la ONU en su Resolución 2626 de 1970 para todos los países económicamente avanzados— deje de estar sometido a los vaivenes partidistas de los gobiernos de turno.

Esta dependencia de la política exterior de España también ha supuesto la creación de un sistema institucional de cooperación dependiente en sus niveles directivos del funcionariado de nuestro servicio exterior —personal diplomático en su gran mayoría—, que no dirigido por profesionales del sector. Ambos factores: el sometimiento de la cooperación a los intereses de nuestro país en el exterior, así como el gobierno ejercido por parte de cargos directivos que no cuentan con formación ni experiencia en la materia, han mermado la eficacia y la eficiencia de nuestro sistema de cooperación al desarrollo. Es necesario por tanto que la Cooperación Española se asiente sobre un marco institucional propio e independiente del Ministerio de Asuntos Exteriores. La derogación de la Ley 28/2006 de Agencias Estatales debería ser una oportunidad para que la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (AECID) pueda ser refundada en este sentido.

Nuestro sistema necesita igualmente superar una inadecuada dotación de recursos humanos. La mejora de la profesionalización del sector también tiene que ver con la necesidad de un nuevo Estatuto de los y las Cooperantes. La actual norma de 2006 ha quedado desactualizada, y no ha servido para solucionar, ni al menos ralentizar, la progresiva precarización de la situación laboral que sufrimos
los y las cooperantes de nuestro país. Una nueva norma, así como políticas de recursos humanos adecuadas dentro de los organismos de cooperación, deberían asegurar, por un lado, la retención de los y las mejores profesionales dentro de nuestro sistema, así como contribuir con la dignificación de la profesión.

Nuestra cooperación precisa también de nuevos mecanismos de coordinación e impulso de la complementariedad entre actores de la Cooperación Española, que minimicen los solapamientos de competencias y los costes de transacción. Los mecanismos creados por la Ley 1998 (el Consejo de Cooperación, la Comisión Interterritorial y la Comisión Interministerial de Cooperación Internacional al
Desarrollo) no han funcionado, principalmente por falta de voluntad política, pero también por la escasa cultura de diálogo y consenso. Es necesario hacer de estos espacios —u otros alternativos que se pudieran crear en la forma de Consejos Asesores— verdaderos órganos de diálogo y concertación sobre la política española de cooperación al desarrollo. No podemos permitirnos situaciones como
la de este 2018, cuando se aprobó el Plan Director de la Cooperación Española con el voto en contra de la mayoría de los actores.

La actual dispersión y descoordinación parece igualmente provenir de la existencia de fundaciones públicas que junto a la AECID hacen cooperación al desarrollo. Instituciones como la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) o la Fundación Carolina, aparentan sustituir actualmente la débil capacidad de la administración pública para la gestión de los recursos de cooperación. Es necesario debatir el rol de estos actores y apuntalar la eficacia de un sistema sin duplicidades.

El nuevo sistema debe también reconocer la autonomía y la independencia de las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD) en la gestión de recursos públicos de AOD. La tendencia en los últimos años ha sido de ir convirtiéndolas en meras prestadoras de servicios para las administraciones públicas, cuando es necesario admitir la legitimidad de las agendas propias de las ONGD españolas en alianza con sus socios del Sur. Es un hecho que gobiernos y sociedad civil mantienen en muchas ocasiones agendas divergentes, hecho que se profundiza aún más en débiles democracias o en contextos de ausencia de Derechos Humanos. Por ello, es clave asegurar el quehacer y supervivencia de las organizaciones y fundaciones privadas de cooperación, reconocer su contribución social y garantizar su autonomía, exigiendo por supuesto la máxima transparencia y rendición de cuentas cuando se trate del uso de recursos públicos.

Por otro lado, en años recientes hemos visto asimismo grandes cambios en las modalidades e instrumentos de la Cooperación Española, que si bien han supuesto esfuerzos, no han logrado sin embargo, la modernización y mejora de la eficacia de nuestro sistema. En este sentido, es necesario reflexionar, en primer lugar, sobre los fines de la Cooperación Delegada. La AECID ha visto en estos
últimos cinco años crecer exponencialmente su presupuesto a través de la gestión de recursos de AOD de la Comisión Europea y de otros países socios europeos que “delegan” la ejecución de parte de sus recursos de cooperación en la Agencia Española. La AECID ha adoptado esta estrategia como una vía para el aumento de su presupuesto en sustitución de compromisos propios de ayuda española en
una coyuntura de presupuestos decrecientes de cooperación al desarrollo. Nuestro brazo ejecutor de la cooperación se ha marcado ambiciosos objetivos para que la cooperación delegada continúe creciendo, sin un objetivo o propósito claro al respecto. Por ello, es el momento de pararse a reflexionar y establecer los criterios y objetivos del papel de la Cooperación Española en la gestión de los recursos de cooperación propiedad de terceros, así como facilitar la participación
de todos los actores de la Cooperación Española en la gestión de los mismos.

Por último, no quisiéramos dejar de mencionar el rígido marco regulatorio administrativo en el que opera la cooperación en nuestro país. Como gestores de programas y proyectos de la administración pública, nos encontramos muchos de nosotros con el lastre de procedimientos contractuales y administrativos pensados para otro tipo de acción pública, y la imposibilidad o dificultad por tanto de ejecutar los recursos de ayuda al desarrollo con la necesaria agilidad y eficacia. La problemática no es menor, y si hace un tiempo ésta afectaba exclusivamente a la gestión de recursos propios, ahora está perjudicando la administración de recursos de terceros en el caso de la Cooperación Delegada, y por tanto impactando negativamente en nuestra credibilidad e imagen en la esfera internacional. Urge por tanto también una reforma que dote a la cooperación de agilidad administrativa y presupuestaria, acorde a las necesidades propias del
sector.

Los desafíos son grandes y el objetivo debe ser la refundación de nuestro sistema de cooperación. Sin parches en esta ocasión, y con mucha voluntad política y afán  de consenso. Desde la Asociación Profesional de Cooperantes —creada en 2004 por cooperantes españoles en el terreno, y que hoy en día aglutina a una gran mayoría del colectivo profesional— ponemos nuestra experiencia al servicio de esta reflexión.

“Lo único que podemos pedir a quienes no comparten nuestra visión es que miren 25 años hacia delante e intenten imaginar cómo será el mundo entonces, si la división entre ricos y pobres, entre sociedades desarrolladas y estancadas continúa y se ha hecho más profunda, tal y como realmente sucederá si no trabajamos juntos para evitarlo. Entonces volved a pensar en las medidas que podríamos haber tomado, para de ese modo haber evitado las trágicas consecuencias que seguramente seguirán mañana a nuestro fracaso
para actuar hoy”. Lester B. Pearson, Premio Nobel de la Paz.