Otras miradas

Diez argumentos para la supresión del Senado

Ramón Soriano

Catedrático emérito de la Universidad Pablo de Olavide

Ramón Soriano

La bandera nacional y las distintas banderas autonomicas colocadas en el antiguo salòn de plenos del Senado. EFE/Javier Lizòn
La bandera nacional y las distintas banderas autonomicas colocadas en el antiguo salòn de plenos del Senado. EFE/Javier Lizòn

Desde los inicios de la democracia española la necesidad de la reforma del Senado ha estado presente en la doctrina jurídica, en la judicatura, en los partidos políticos, en los medios, en la opinión pública. Es un tema recurrente, que va y viene, pero no desaparece. Ya el mismo precepto constitucional que regula el Senado contribuye a ello, pues la inicial declaración del punto 1 del art. 69 de la Constitución española (CE) considerando que "el Senado es la cámara de representación territorial" no se corresponde con los contenidos de los cinco puntos siguientes, en los que se pierde la anterior territorialidad proclamada.  Se han intentado proyectos de reformas del Reglamento del Senado, pero no han culminado con éxito. También han aparecido propuestas de reformas en informes de instituciones no políticas, de universidades y fundaciones. Los proyectos y reformas han ido en la orientación de la mejora de la regulación de la cámara alta y no de la supresión de la misma, salvo algunas excepciones.

Defiendo la supresión del Senado por diez razones:

1.- El Senado no realiza funciones concretas como cámara de representación territorial, es decir, como instrumento de integración de las Comunidades Autónomas en la dirección y voluntad del Estado, lo que sí podría justificar su existencia. La alusión del art. 69.1 de la CE considerando al Senado como "cámara de representación territorial" no es rara en el derecho comparado, pero esta alusión es inconsecuente, porque los otros cinco puntos que componen este artículo para nada desarrollan esa concepción del Senado como cámara territorial.

Por otro lado, esta definición del Senado como cámara de representación territorial choca contra la concepción uniforme de la representación del art. 66.1 de la CE, que no establece diferencias en el sentido de la representación, afirmando: "Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado"

2.- La representación territorial es ficticia, por mucho que indique el art. 69.1 de la CE que "el Senado es la Cámara de representación territorial". Los senadores elegidos por los ciudadanos o las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas son personas de partido y siguen la lógica de los partidos y no la prosecución de intereses de los territorios. Da igual que el número de senadores sea mayor o menor. El Senado, como el Congreso, son cámaras dominadas por los partidos, los cuales colocan en ellos a sus candidatos y les exige el cumplimiento de sus instrucciones, que cuida, controla e impone el portavoz designado por la élite directiva del partido. El senador, como el diputado, tiene escasa autonomía dentro de su grupo parlamentario gobernado por el partido político. No tiene libertad para promover los intereses del territorio que representa teóricamente, a no ser que sea una exigencia concreta en algún caso del partido al que pertenece.

3.- Es una cámara parlamentaria que nada aporta; es suficiente el Congreso de los Diputados para desarrollar las funciones legislativas, de control del Gobierno y de representación política. Sus funciones legislativas y de control del Gobierno son mínimas. Son numerosas las actividades reservadas al Congreso y que no pueden ser desarrolladas por el Senado, como la elección del Gobierno, la interposición de una moción de censura, la iniciación, debate y aprobación de las leyes, que pasan al Senado para su hipotética modificación, pero después vuelven al Congreso, que es quien las aprueba, incluso la participación del Senado en los decretos-leyes es nula. El Senado no puede cambiar una ley, si el Congreso no quiere. Lo que explica que algún senador diga que después de trabajar intensamente en la reforma de una ley "se le ponga cara de tonto", cuando ve que sus esfuerzos no sirven para nada.

Es más: en la función de revisión de las leyes del Congreso antes indicada el Senado tiene unos plazos muy cortos para la reforma: dos meses y si el proyecto de ley tiene carácter de urgente veinte días. Con la cantidad de proyectos de ley que van del Congreso al Senado, díganme si el Senado puede ser una cámara de segunda lectura y reflexión.

Únicamente hay un caso reservado al Senado, previsto en el art. 155 de la CE: la aprobación por mayoría de dos tercios de las medidas que debe adoptar el Gobierno para exigir el cumplimiento por las Comunidades Autónomas de los deberes requeridos por la Constitución, las leyes o el interés general de España.

4.- Conectado con el punto anterior la duplicidad de unas mismas funciones realizadas por ambas cámaras, Senado y Congreso, ya que el Senado tiene como principal finalidad convertirse en una segunda lectura del Congreso. Lo que no es razonable, supone un mal empleo de las tareas y el tiempo de los políticos y un enorme gasto innecesario para el erario público. La competencia indicada del art. 155 de la CE y la distribución del Fondo de Compensación Interterritorial son las encomendadas específicamente al Senado. Luego la pregunta se impone de suyo: ¿Para esto es necesaria la existencia de una costosa cámara de más de doscientos senadores, cuyo número sigue aumentando en función del número creciente de los habitantes de España y del número de las provincias?  Para andar este breve camino no se necesitan alforjas tan llenas.

5.- El derecho comparado nos proporciona ejemplos continuados de supresión del Senado en algunos países, que es muy probable que sean seguidos por otros. El debate sobre la supresión del Senado está abierto en un buen número de Estados, la mayoría de los cuales han pasado por la experiencia de reformas fracasadas de esta cámara. El Senado ha sido abolido en Venezuela, Nepal, Nueva Zelanda, Canadá, Suecia, Dinamarca, Croacia.  Por otra parte, muchos nuevos Estados, que estrenan democracia y nueva constitución, se adhieren al unicameralismo, es decir, a un Congreso sin Senado.

6.- El Senado contribuye al exceso de políticos de nuestro país y el consiguiente gasto del erario público. El alto número de políticos españoles es una constante en la crítica interna y externa: tenemos muchos políticos en relación con el número de habitantes. La canciller alemana, Merkel, criticaba públicamente este hecho. Italia, ejemplo parecido al nuestro, ha llevado a cabo una reducción drástica de diputados y senadores. El obstáculo para conseguir esta reducción es la clase política española, que no va a querer desprenderse de los escaños del Senado por dos razones: a) para residenciar en ellos a sus líderes cuando lucen canas en un número altísimo: casi trescientos senadores, y b) son nuestros bolsillos los que les paga y no los fondos del partido. La supresión del Senado tendría un doble efecto beneficioso: menguaría el exceso de políticos y aumentaría los fondos públicos.

No se justifica una cámara tan grande cuando apenas realiza funciones y cuyo crecimiento en miembros va aumentando con el paso del tiempo, ya que en cada provincia se elegirán a cuatro senadores (art. 69.2 de la CE) y en cada Comunidad Autónoma un senador y otro más por cada millón de habitantes (art. 69. 5). Por lo tanto, conforme crece el número de habitantes del país, aumenta también el número de sus senadores. Hay algunas propuestas razonables que pretenden la reducción del número de senadores, como la pretensión de un senador por cada Comunidad Autónoma elegido por la Asamblea legislativa de la Comunidad o de un Senado constituido por todos los presidentes de las Comunidades Autónomas, según se pretenda, respectivamente, un Senado de carácter popular o bien gubernamental. Lo que no se justifica bajo ningún concepto es un Senado de casi trescientos senadores, cuando no es una cámara diferenciada por sus funciones comparada con el Congreso de los Diputados.

7.- Poco sentido tiene una cámara de representación territorial cuando la gran mayoría de sus componentes son elegidos de la misma manera que los miembros del Congreso de los Diputados, i. e., por elección de los ciudadanos/as en las circunscripciones provinciales. 4/5 partes del Senado son miembros elegidos por este procedimiento, en tanto el pequeño número de 1/5 es elegido por las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas. Según el art. 69 de la CE en cada provincia los ciudadanos eligen a cuatro senadores y las Asambleas legislativas de cada Comunidad Autónoma eligen a uno y uno más por cada millón de habitantes.

Es decir, en el Congreso todos los diputados son elegidos por los ciudadanos. En el Senado, casi todos los senadores, las 4/5 partes de los miembros del Senado, que arrojan un número del 80%. Elegidos por los ciudadanos en las elecciones generales de cada cuatro años. Casi todos los senadores y los diputados son propuestos por los partidos políticos en listas cerradas y bloqueadas y, una vez electos, tienen que seguir las consignas de su portavoz y su grupo parlamentario, que es lo mismo que decir su partido. Si no hay diferencia entre diputados y senadores, sometidos a la lógica partidista, si el Senado apenas tiene competencias propias, ¿qué sentido tiene la permanencia de esta cámara?

8.- Tampoco el Senado cumple con su papel de segunda cámara de reflexión y moderación cuando las circunstancias hacen que una ley sea debatida y aprobada en un clima de tensión en el Congreso, porque el Senado, compuesto por personas de partido, extraídas por un procedimiento similar al del Congreso, reproduce la tensión de la ley por su paso por el Congreso. Senadores y diputados siguen las consignas de sus partidos políticos y éstos no van a cambiar su posición ante una norma concreta, ya se debata y apruebe ésta en una u otra cámara.

9.- Son muchos los Estados, que tienen una única cámara de representación, y crecen constantemente los Estados bicamerales, que suprimen la segunda cámara o Senado y se convierten en unicamerales. La experiencia muestra que no funcionan mejor los Estados bicamerales que los unicamerales, sino más bien lo contrario. Pero no es necesario acudir al ejemplo de otros países para encontrar esta afirmación. Tenemos ante nuestros ojos la experiencia de las Comunidades Autónomas españolas, que funcionan bien con una única cámara. Ni los expertos ni la opinión pública han propuesto alguna vez la conveniencia de instalar en estos territorios dos cámaras (afortunadamente para el erario público, aunque a algunos grandes partidos políticos bien les vendría colocar allí a sus líderes en retirada)

10.- El Senado tuvo unos orígenes que hoy no se justifican. Surgió como cámara aristocrática de contrapeso y freno al Congreso, del que se presumía una constante política progresista que atentaría a los intereses de las clases altas. Nobles y pudientes en el Senado y el pueblo llano en el Congreso. El ejemplo paradigmático es el del Reino Unido: la alta cámara de los Lores y la baja cámara de los Comunes. La lógica de los tiempos ha hecho que en función del avance del principio jurídico de igualdad y de las libertades públicas, especialmente el derecho de sufragio, la cámara baja se haya convertido en la cámara relevante en el ejercicio de las funciones legislativa, de control del Gobierno y de representación, en tanto la cámara alta ha quedado como cámara residual y de escasas funciones. Pasó la época de las jurisdicciones especiales y los derechos estamentales -cada estamento social provisto de su derecho y jurisdicción de clase-, vino el Estado de Derecho extendiendo el principio de la igualdad de todos ante la ley y el disfrute universal de las libertades, y progresivamente la razón de un Senado de clase quedó en entredicho. Hoy en día el Senado, mirando a sus orígenes, es un fósil desde todos los puntos de vista -social, político, jurídico...- que haría bien en desaparecer. Al poco tiempo de su abolición probablemente pocos le echarían de menos, aunque, como es obvio, nuestros partidos políticos, se lamentarían de su desaparición, porque dejarían de disponer y controlar una sustanciosa fuente de financiación para sus líderes, especialmente los ya situados en segunda fila o próximos a la retirada de la escena pública, y para la organización partidista.