Héctor Illueca Ballester
Doctor en Derecho e Inspector de Trabajo y Seguridad Social

A Manuel Monereo

Todo hace pensar que el trabajo garantizado tendría una importante aceptación en países como el nuestro, azotado por una grave crisis económica que parece no tener fin. En un artículo reciente, Randall Wray llamaba la atención sobre una encuesta realizada por el Huffington Post en la que se preguntaba a los norteamericanos sobre las alternativas existentes para combatir el desempleo, inclinándose la mayoría por el trabajo garantizado. En España carecemos de datos sobre este particular, pero la preocupación manifestada por los españoles acerca del desempleo invita a pensar que la propuesta de trabajo garantizado, debidamente explicada y adaptada a nuestra realidad, podría obtener un respaldo mayoritario entre la población. En anteriores artículos hemos trazado las paredes maestras de la configuración jurídica que podría servir de cauce para la implantación de un sistema de trabajo garantizado, reparando en el fundamento constitucional que sustenta la adopción de esta política pública. A continuación, nos referiremos al amplio reconocimiento que ha obtenido en el ámbito internacional, como correlato necesario de la vocación científica que inspira la propuesta. Vamos a ello.

El derecho al trabajo, entendido como la facultad de elegir un empleador en condiciones de trabajo dignas, se encuentra reconocido con carácter general en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. En concreto, el artículo 23 de dicho texto legal establece que "toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo", añadiendo a continuación, en estrecha relación con lo anterior, el derecho a una remuneración que garantice "una existencia conforme a la dignidad humana". A la vista de este precepto, cabe deducir sin demasiados problemas que el artículo 35 de la Constitución Española, al que nos hemos referido con detalle en una reflexión anterior, entronca directamente con el contenido de la citada Declaración, cuyo valor como parámetro interpretativo de los derechos y libertades constitucionales reconoce expresamente el artículo 10.2 de la Carta Magna.

Sin embargo, a pesar del temprano reconocimiento del derecho al trabajo en el ámbito internacional, el compromiso con el pleno empleo no se alcanzó hasta 1964, año de la aprobación del Convenio núm. 122 de la OIT sobre la política del empleo, que insta a los Estados signatarios a formular y llevar a cabo políticas activas destinadas "a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido". Más recientemente, pero en el mismo sentido, el pleno empleo se incorporó por derecho propio a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ocho propósitos de desarrollo humano establecidos en el año 2000 que todos los países integrantes de la ONU acordaron materializar durante el año 2015. En particular, la Meta 1B se refiere expresamente a la necesidad de "alcanzar el empleo pleno y productivo y un trabajo decente para todos", evidenciando la existencia de una conciencia común en el concierto internacional sobre la importancia del pleno empleo como objetivo fundamental de las políticas públicas.

Ahora bien, los buenos propósitos plasmados en estos instrumentos pierden vigor y se empequeñecen ante las graves consecuencias que la crisis económica está teniendo sobre el empleo y la protección social. Al aumento sin precedentes del desempleo cabría añadir el agravamiento de la pobreza y la creciente extensión de la economía informal, también en nuestro país. La gravedad y profundidad de la crisis pone sobre la mesa y visibiliza la necesidad de encontrar mecanismos eficaces para crear empleo y proporcionar trabajo a las personas que lo deseen, recurriendo a la intervención del Estado para cerrar la brecha entre la oferta y la demanda de trabajo. O, por expresarlo con otras palabras, en un contexto caracterizado por el desempleo masivo, el verdadero desafío ya no es considerar el pleno empleo como un objetivo conveniente y deseable, sino habilitar los instrumentos políticos y legales que contribuyan a hacerlo factible en el plazo más breve posible.

Pues bien, precisamente éste es el enfoque adoptado en el Pacto Mundial para el Empleo (PME), aprobado por unanimidad en la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada el 19 de junio de 2009, con la participación de los delegados de gobiernos, empresarios y trabajadores de todos los Estados miembros de la OIT. Abandonando la retórica neoliberal que impregnó buena parte de la producción jurídica de este organismo internacional durante los años ochenta y noventa, el PME se inscribe en el giro emprendido por la OIT a finales de esta última década, y muy especialmente a partir de la Recomendación 198 sobre la relación de trabajo (2006) y la Declaración sobre la justicia social para una globalización equitativa (2008). Ambos textos se inclinan claramente por impulsar el trabajo decente y reafirmar los principios protectores del Derecho del Trabajo como orientaciones irrenunciables de la política económica general. El PME profundiza y continúa esta evolución, confirmando el viraje que parece darse en la OIT ante el agotamiento del paradigma neoliberal.

En efecto, tras constatar que "la crisis económica mundial y sus consecuencias han puesto al mundo ante una perspectiva prolongada de aumento del desempleo y agudización de la pobreza y la desigualdad", el PME propone un conjunto equilibrado y realista de políticas que podrían contribuir a construir economías fuertes y atacar el problema del paro de una manera integral, sin merma de la necesaria sostenibilidad económica, social y medio ambiental. En lo que aquí interesa, al enumerar las alternativas disponibles para los Estados miembros, se menciona expresamente la posibilidad de "utilizar sistemas públicos de garantía del empleo, [...] programas de obras públicas de emergencia y otros mecanismos de creación directa de puestos de trabajo". Posteriormente, al establecer la protección social básica que cualquier Estado debería dispensar a sus ciudadanos, el PME incluye la implantación de "sistemas públicos de garantía del empleo para los desempleados", que es la terminología utilizada por la OIT para referirse al trabajo garantizado.

Ciertamente, la forma jurídica del PME no es la de un convenio o una recomendación, sino la de una simple resolución, pero ello no debería llevarnos a subestimar su importancia política e incluso jurídica. Aunque carecen de obligatoriedad inmediata, las resoluciones son instrumentos que expresan el criterio o la opinión de la OIT sobre problemas urgentes e importantes del mundo del trabajo, anticipando el contenido de futuras recomendaciones y convenios de mayor alcance. Además, no se trata de una simple resolución incidental o de trámite, sino, como su propio nombre indica, de un gran acuerdo internacional alcanzado en el seno de la OIT por la representación tripartita de Estados, empresarios y trabajadores. En este sentido, conviene tener presente que, desde su adopción en 2009, el PME ha obtenido el respaldo de numerosas organizaciones y foros internacionales, como es el caso de las Naciones Unidas, la Unión Europea, la 35ª Cumbre del G8 (L’Aquila), la 3ª Cumbre del G20 (Pittsburgh), la Unión Africana o el Banco Asiático de Desarrollo, por citar sólo las más destacadas.

En definitiva, las políticas de trabajo garantizado han recibido el apoyo explícito de la comunidad internacional a través del PME, dando sentido y significación al genérico derecho al trabajo reconocido en el artículo 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Es más, como hacía presagiar la forma jurídica utilizada por la OIT, la orientación política del Pacto ha sido posteriormente incorporada al texto de la Recomendación 202 relativa a los pisos nacionales de protección social (2012), cuyo artículo 9.2 insta a los Estados miembros a incluir "garantías de empleo" proporcionadas por regímenes públicos en los pisos nacionales de protección social. Cabe concluir, por tanto, que el trabajo garantizado no es sólo una propuesta económica provista de una importante base científica, sino también un instrumento reconocido internacionalmente para combatir y erradicar el desempleo ocasionado por la crisis del capitalismo.