Dominio público

Sobre los fondos europeos: recomposición del capitalismo español y consolidación del modelo oligárquico financiero-empresarial

La ministra de Economía y vicepresidenta del Gobierno, Nadia Calviño.- EFE
La ministra de Economía y vicepresidenta del Gobierno, Nadia Calviño.- EFE

1. Marco

Hablar de los fondos europeos, Next Generation EU, fatiga. Hay tanta literatura, tanta propaganda y tan poca sustancia que me temo que pronto nos daremos cuenta de que estamos ante una operación política sin demasiados fundamentos que pretende resolver problemas estructurales con medios económicos, organizativos y de gestión insuficientes y, lo que es peor, sin un proyecto alternativo de país. A mi juicio, esta es la principal contradicción, la asimetría entre objetivos e instrumentos, entre los fines a alcanzar y el conjunto de medidas que se quieren implementar, muchas de ellas improvisadas y otras pactadas ya, me temo, con los grandes grupos económicos y sus consultoras privilegiadas.

Lo que se oculta es que, por segunda vez en diez años, la economía privada, las grandes empresas y corporaciones, los oligopolios, van a ser rescatados con dinero público. Se puede seguir hablando del mercado, de su eficiencia, de la ineficacia del sector público y de las distorsiones que este provoca con su intervencionismo; pero la realidad es tozuda y se impone. La Next Generation EU es, en sustancia, un trasvase de grandes dimensiones de fondos públicos al sector privado en general y a las grandes empresas en particular.

Hay que hacerse tres grandes preguntas: ¿cuánto se reparte?, ¿quién lo reparte y cómo? y ¿a quién van? A la primera ha respondido Stuart Medina con datos convincentes, concluyendo que los fondos a repartir llegan tarde, son insuficientes y están fuertemente condicionados por las directrices de las instituciones europeas. Un asunto que tiende a olvidarse es que los fondos se financian con deuda que emite la Comisión y que se adjudica a cada uno de los países.

En torno a 2028, deben de comenzar a devolverse, a largo plazo por los diversos países, incluida España. Por cierto, la contribución de España al presupuesto europeo se va a incrementar sustancialmente por el Brexit y por las rebajas negociadas y conseguidas por los países del núcleo (encabezados por Alemania) en sus aportaciones al presupuesto comunitario. La clave, al final, es el saldo neto, la diferencia que resta entre los ingresos y los gastos del Reino de España. Se habla y se fabula siempre con las grandes cifras, pero siempre se olvida descontar nuestras crecientes aportaciones.

Centraré la atención de este escrito en quién reparte los fondos, cómo y para quién. Para comenzar, una sorpresa: las propuestas del gobierno hablan, una y otra vez de que estamos ante unos ingresos únicos, excepcionales, que requieren –luego me extenderé sobre esto- reformas de la administración pública y de una específica colaboración público/privada que, además, se tendrá que desarrollar en muy breve tiempo. Se pretende, nada más y nada menos, que "impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo, recuperar y reparar los daños de las crisis  ocasionada por la pandemia  del SARS-Cov-2, y promover un proceso de transformación estructural mediante el impulso de la inversión pública y privada y el apoyo al tejido productivo, la aceleración de la doble transición ecológica y digital, y el refuerzo y aumento de la resiliencia y de la cohesión económica, social y territorial en el marco del mercado único europeo"(RDL36/2020: Ar.1).

Asombra que una tarea de esta magnitud se pretenda realizar con fondos tan menguados y un tiempo tan escaso.

2. La Constitución: ¿letra muerta?

Es conocido como la Constitución española ha sido santificada y situada en un pedestal cada vez más alejada de la realidad que pretende ordenar. En el RDL36/2020, que gracias a VOX tiene que discutirse como proyecto de Ley aún no sabemos en qué año, hay una remisión continua al ordenamiento jurídico de la Unión Europea y se ignora lo que, a mi juicio, debería ser el mandato constitucional de la Planificación Económica; es decir, del artículo 131 en sus apartados 1 y 2. No soy ingenuo pero sí llamo la atención sobre cómo la parte "socializante" (la Constitución económica y del trabajo) de nuestra norma fundamental se ha ido convirtiendo en letra muerta. No es un proceso solo español y tiene mucho que ver con la UE y con las políticas neoliberales dominantes.

Se suele decir que la mutación constitucional es el coste que hay que pagar por la existencia de constituciones rígidas. Es verdad, pero no toda la verdad. Se entiende que existe mutación constitucional, como dice Hesse, cuando se "modifica, de la manera que sea, el contenido de las normas constitucionales, de modo que la norma, conservando el mismo texto, recibe una significación diferente" (1,98). Se trata de una variante singular: una parte de la Constitución ya no se aplica, cae en desuso y queda ahí como normas "zombi "¿Por qué se produce esto? De un lado, el predominio de las políticas neoliberales aplicadas por los gobiernos del PSOE Y del PP; de otro, la integración europea.

Llevaba razón Miguel Herrero de Miñón cuando advertía, congratulándose de ello, que con el proceso de construcción europea la parte democrática sustancial de la vigente constitución quedaba, por así decirlo, como simples afirmaciones, retórica más o menos afortunadas, en definitiva. Lo fundamental: la existencia de un ordenamiento jurídico distinto y superior con la pretensión ser una verdadera constitución que se superpone a nuestra norma fundamental, modulándola, modificándola significativamente y, al final, desnaturalizándola en un sentido muy preciso, a saber: eliminar de hecho- y a veces de derecho como la reforma del ar.135- el constitucionalismo social, la constitución económica y del trabajo. Julio Anguita se refirió a estas cuestiones con firmeza y claridad relacionándolas con el tratado de Maastricht. No se equivocaba.

El gobierno de Pedro Sánchez no acaba de entender que nuestro modelo productivo responde a una determinada matriz de poder (económico y político) y a un modo específico de inserción en la UE. Pretender cambiar dicho modelo sin democratizar los poderes económicos, sin modificar las relaciones de fuerzas y el papel del Estado, tiene más de quimera que de propuesta real. Hay capitalismos y capitalismos; el nuestro está configurado por eso que se ha venido en llamar como "capitalismo de amiguetes", capitalismo concesional donde unas oligarquías usan y abusan de su control sobre el Estado. No es casualidad que esas élites "extractivas" se localicen fundamentalmente en Madrid y que pretendan convertir a esa Comunidad, en el "laboratorio" de una ofensiva contra lo que queda del Estado Social, bloqueando la renovación democrática del país e impidiendo un nuevo modelo productivo, social y ecológicamente sostenible que se ponga al servicio de las necesidades básicas de las personas.

Cambiar, es bueno insistir, el modelo-productivo social exigiría, en primer lugar, comprender que se trata de una tarea difícil, compleja y a contracorriente de las líneas de fuerza económicas y geopolíticas dominantes en la Unión Europea. Segundo, tener un plan, es decir, un diagnostico veraz de la economía española, de las sus deficiencias básicas y definir con precisión qué modelo alternativo a construir y las medidas necesarias para conseguirlo. Este plan no se tiene y lo que se ha presentado es escasamente solvente.  Tercero, la creación de una Agencia Estatal de Planificación Ecológico-social y Reindustrialización. Su presidenta o presidente debería formar parte del gobierno de España, con un ministerio específico. Cuarto, reformar en serio y a fondo las Administraciones Públicas, específicamente en todo lo referente al sector púbico del Estado, promoviendo y formando gestores empresariales a la altura de los desafíos económicos y tecnológicos del presente. Reconstruir el Estado, fortalecerlo como regulador del mercado, como estratega y planificador del desarrollo, proveedor de bienes y servicios públicos y redistribuidor de renta y riqueza del país. Quinto, creación y fortalecimiento de una banca pública con capacidad real y operativa para financiar el Plan Nuevo Modelo Productivo Social y Ecológicamente Sostenible España-2030.

3. Una regulación al servicio de los grandes poderes económicos.

Antes he hablado improvisación. Ahora hay que ir un poco más lejos y hablar de falta de competencia. Esto no es nuevo. La administración española no ha sido capaz de ejecutar con solvencia los fondos que, de una u otra forma, venían de la UE. Por lo que sabemos, el instrumental jurídico económico que se ha ido implementando ha sido todo menos trasparente y sólidamente fundamentado. Las reformas de la administración pública siempre se han ido aplazando, desmantelando estructuras, devaluando la gestión pública, precarizando un aparato burocrático atrasado, poroso a las determinantes influencias de los poderes fuertes e impermeable a las demandas populares y ciudadanas.

El quién y cómo se reparte los fondos da muchas pistas sobre el dispositivo empleado para financiar a los grandes grupos de poder económico y corporativo. El decreto ley 36/2020 organiza jurídicamente du distribución e intenta garantizar legalidad, seguridad y transparencia. Es mucho más, un decreto ómnibus que modifica diversas ramas del ordenamiento con el fin de asegurar la "absorción" de los fondos.

El decreto estructura un nudo sometido a una enorme tensión temporal y estructural. De un lado, responder a las demandas de una Comisión que exige rapidez, seguimiento de normas estrictas y cumplimiento de condiciones económicas precisas. De otro lado, un gobierno necesitado urgentemente de fondos, con una economía en crisis, que acumula deuda y que ve como se deteriora el tejido productivo-empresarial. Siempre con el dogal de unas reglas fiscales provisionalmente suspendidas y con una dependencia estructural de las políticas del Banco Central Europeo. Y, decisivo, unas Administraciones Publicas necesitadas de reformas radicales, desmanteladas y sin demasiadas capacidades para gestionar con eficacia y profesionalidad unos fondos europeos concebidos como un maná que va a sacar al país de la crisis económica y sanitaria y que, de camino transformará, nuestro especifico modelo productivo. La tensión del nudo acaba por derivarse a su parte más débil, a saber, las Administraciones Públicas. Ellas serán sometidas a ritmos, plazos, procedimientos abreviados que no están en condiciones de realizar con solvencia y rigor. El temor que muchos tenemos es que eso ya se sepa y que al final falten los dispositivos de transparencia y control sobre unos fondos importantes que deben de ser absorbidos en poco tiempo,

La primera cosa que debemos saber es que las grandes consultoras (Deloitte, PWC, EY, KPMG) y los despachos más importantes de Madrid (Garrigues, Cuatrecasas, Uría-Menéndez) han tenido un papel decisivo en la elaboración del decreto y la conexión grandes empresa, CEOE, con el gobierno de España. La opción del gobierno por este procedimiento significa: a) Despreciar las capacidades de las AAPP. Nadie duda que estas necesitan de reformas sustanciales, pero ningunearlas no ayudan demasiado a mejorar la calidad de las mismas. Aquí se da una paradoja de interés: muchas de estos despachos están formados por exfuncionarios o funcionarios en excedencia que conociendo los entresijos de nuestra alicaída Administración General del Estado cambian de bando y se ponen a trabajar por el sector privado a cambio de mejoras sustanciales de emolumentos; b) Los conflictos de intereses están presente en todo el procedimiento: trabajan a la vez para el Gobierno y para las grandes empresas. El problema es fácil de entender, que se haga un diseño jurídico- administrativo, un traje, a las medidas de las grandes empresas. c) Bloquear, insisto en ello, la imperiosa necesidad de una reforma radical de las AAPP, en un momento, donde vuelve el Estado y se requiere gestores públicos capaces y eficientes, comprometidos con una ciudadanía que exige servicios de calidad, la regulación más estricta del mercado dominado por los grandes oligopolios financiero- empresariales, así como empresas púbicas a la altura de los desafíos tecnológicos-organizativos del presente.

El quién reparte está claramente definido en el art. 14 y 15 del real decreto-ley 36/2020 de treinta de diciembre. Se crea una Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia asistida por un Comité Técnico (art.15). La composición sería: el Consejo de ministros y ministras, Vicepresidencias y cuatro Secretarias de Estado. El presidente de Gobierno será el presidente de la misma. Hay dos figuras relevantes: 1) el responsable del Departamento de Asuntos Económicos y G20 del gabinete de la Presidencia del Gobierno que ejerce de secretario de la misma y, clave, responsable del seguimiento de la mencionada Comisión (art.16) y 2) La autoridad responsable del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia. ¿Quién es? El centro directivo del Ministerio de Hacienda con competencia en materia de fondos europeos. El Real decreto 139/2020 la define como Secretaria general de fondos europeos. Será la responsable ante las autoridades de la Unión Europea. La autoridad de control del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia (art. 21) será la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).

Se crea la Conferencia sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia(art.19) como órgano de cooperación coordinación y participación de las Comunidades Autónomas, Presidido por la ministra de Hacienda. El art.17 habilita para crear foros de participación y grupos de alto nivel para permitir el diálogo, recibir recomendaciones y orientaciones de los actores sociales. El art.18 crea un foro específico para favorecer el dialogo social con las organizaciones empresariales y sindicales. Queda claro que se ha optado por un mecanismo de gestión fuertemente centralizado, con escasa participación de las comunidades autónomas y de los movimientos sociales; el poder de decisión real está en la Moncloa y directamente ligado a Pedro Sánchez. Las ministras de Econonomía. Hacienda y Transición tendrán que negociar las propuestas con el responsable del Departamento de Asuntos Económicos y G20 y lo llevaran después al Consejo de Ministros. Un asunto no menor tiene que ver con la participación o no de las ministras de Unidos Podemos en las propuestas que finalmente se han mandado a Bruselas. Parecería que hay dos programas: el formal, es decir, el pactado por PSOE y UP y el "nuevo", el enviado a la Comisión para su aprobación.

4. Los PERTE, o como regularizar el poder de los grandes grupos económicos.

Es la panacea de los fondos, la colaboración público/privada. El instrumento jurídico son los PERTE, es decir, los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica definidos como "aquellos proyectos de carácter estratégico con gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española" art 8, 1. En su apartado 3 se concretan los criterios para valorar un proyecto como PERTE.

En el apartado 4 del artículo 8 se definen dos tipos de PERTE: "un proyecto único, claramente definido en cuanto a sus objetivos y sus modalidades de ejecución o bien un proyecto integrado, es decir, un grupo de proyectos insertados en una estructura, plan de trabajo o programas comunes que compartan el mismo objetivo y se basen en un enfoque sistémico coherente". Los PERTE los gestionan las administraciones públicas (central, autonómica y local) y los aprueba el Consejo de Ministros a través de los departamentos correspondientes. Se inscribirán en un registro público.

Se ha hablado mucho de Mariana Mazzucato y sus teorías sobre las relaciones público y privadas desde su perspectiva de Estado emprendedor. No voy a entrar en el debate de fondo, solo indicar lo siguiente: las Misiones Económicas que propone la conocida economista tiene muy poco que ver con los planes presentados a la Comisión Europea por el Gobierno de coalición español. En primer lugar, Mazzucato defiende y apuesta por un Estado estratega que negocia de tú a tú con las grandes empresas desde una programación pública claramente definida; es decir, hay un plan, criterios y, luego, se negocia su implementación con los grupos económicos. Segundo, para la economista de origen italiano la clave es una administración y un sector público creador de valor que interviene activamente en el mercado, lo organiza y lo dirige al servicio del interés general. Y, en tercer lugar, la necesidad de del proceso transparente, fiscalizado administrativamente y controlado por el poder legislativo.

La posición de la ministra Calviño no carece de lógica. No se confía en la administración pública y en su capacidad de gestión; se considera que los mecanismos tradicionales de control administrativo están burocratizados y no tienen la flexibilidad ni la rapidez necesaria para absorber los fondos; el tiempo apremia. Lo más fácil es ponerse en manos de los grupos de poder económico, que ellos tejan las relaciones con pequeñas y medianas empresas y que escojan el marco regulatorio que mejor le interese. Hay que gastar mucho y pronto y solo lo pueden hacer las grandes corporaciones ayudadas por la banca y los grupos de inversión.

Se podría ir más lejos y entrar en los cambios en la regulación de los contratos públicos, la flexibilización de procedimientos y procesos o las carencias a la hora de contralar el gasto y evitar la sombra permanente de la corrupción en sus diversas fórmulas. El Consejo de Estado ya se pronunció y  de sus variadas recomendaciones solo se han tenido en cuenta las menos significativas. ¿Cómo definirlo?: trasvase fondos públicos a las grandes empresas privadas, eludiendo en todo lo posible los controles y procedimientos reglados por el ordenamiento jurídico-administrativo.

5. Conclusiones:

Primera, hay una asimetría entre fines y medios difícil de superar. Las cantidades son insuficientes, llegan tarde y están políticamente condicionadas. El examen se hará semestralmente y hay una relación directa entre la aprobación de programas y entrega de dinero. En estas condiciones la superación del modelo productivo dominante no parece posible

Segunda, las reformas de la administraciones públicas son de escaso calado, poco sistemáticas y coyunturales. Se "parchea"y no se reforma en sentido estricto. La paradoja es grande: se la necesita y a la vez se la evita. Se desperdicia un buen momento para hacer las reformas históricamente aplazadas. Sin reformas de las AAPP no será posible democratizar el Estado y organizar una nueva relación entre este y la sociedad que promueva una verdadera democracia económica basada en un sector público fuerte, nuevas relaciones con el capital privado, cooperativismo, economía social y diversas y plurales formas de auto organización social y económica.

Tercera, todo el proceso está marcado por las prisas, por la opacidad y por una agenda que no se controla del todo. No hay dirección política del proceso. Ha faltado transparencia y participación; mejor dicho, ha habido una participación permanente y sistemática de los grupos de poder económico y se ha eludido la participación social, sindical y específicamente del movimiento ecologista, feminista y de las organizaciones de las clases trabajadoras.

Cuarta, el miedo al debate público ha sido tal que se pudo aprobar la convalidación del Decreto Ley 36/2020 gracias a la abstención de VOX que, como es sabido, exigió su trámite como proyecto de ley. A estas alturas no sabemos cuándo comenzará. ¿Por qué el miedo al debate? Como es normal en este gobierno, se confunde propaganda y discusión pública. Muchas transiciones y poca transición real hacia un modelo productivo distinto, una gestión de lo público distinta, una relación diferente entre Estado y sociedad que controle el poder omnímodo de los grandes oligopolios privados y que democratice la economía y la sociedad.

Quinta, cuando se aplique este programa, los grupos de poder económico y las grandes corporaciones serán mucho más fuertes; su poder de mercado más determinante y su control sobre el conjunto de la economía, decisivo. Se profundiza en un modelo de poder donde la plutocracia controla medios de comunicación, financia a las fuerzas políticas y hace de la corrupción el mecanismo usual de control de la clase política. La paradoja es muy grande: un gobierno de izquierdas fortalece a unos grupos de poder económicos que han sido, son y serán el mayor obstáculo a una democratización sustancial de la política, la economía y la sociedad.