Surfejant entre la tercera ona i el dret a l'habitatge: Aportacions  jurídiques sobre les mesures anti-desnonaments

Adelina Cabrera Navarro (El Rogle), Isabel Blas Guillén (El Rogle), Maria José Sobrino Rodriguez Rey (CAES), Carlos Castillo Solano (CAES), Guillem Domingo Utset (Observatori DESC), Irene Escorihuela Blasco (Observatori DESC), Silvia Beltrán Granell (Red Jurídica), Josep Babot Barbero (Enginyeria Sense Fronteres) 

El passat 25 d'octubre de 2020, a través del Reial decret 926/2020, es va aprovar el nou estat d'alarma per contenir la propagació dels efectes de la COVID-19. La introducció de mesures per controlar la malaltia va venir aparellada d'una sèrie de normativa per protegir les persones més vulnerables i, entre elles, es va tornar a posar el focus en la necessitat de garantir el dret a l'habitatge.

Amb aquest article, escrit per integrants d’El Rogle, CAES, Observatori DESC, Red Jurídica i Enginyeria Sense Fronteres, analitzarem l'impacte de les mesures adoptades pel Reial Decret-llei 11/2020 (RDL 11/2020) en matèria d'habitatge i abordarem la necessitat sobrevinguda per a introduir modificacions a través del Reial Decret-llei 37/2020 (RDL 37/2020) per a detindre la vulnerabilitat social i econòmica d'habitatge.

Noves mesures de protecció del dret a l'habitatge: la necessitat de garantir la suspensió dels desnonaments

Les mesures que va establir el RDL 11/2020, de protecció a l'habitatge, per a detindre l'onada de desnonaments (les analitzàrem en un article anterior), es limitaven a les de suspensió dels procediments de desnonament ja iniciats per impagament de lloguer i finalització del termini contractual; pròrroga del contracte de lloguer que van finalitzar el mes d'abril de 2020 o la moratòria arrendatícia durant l'estat d'alarma per a aquelles persones que compliren un sèrie de requisits de vulnerabilitat econòmica i mancaren d'alternativa habitacional.

Després de quasi un any des de l'entrada en vigor del RDL 11/2020, és oportú analitzar si s'ha complit la motivació de la normativa i en conseqüència preguntar-se: s'ha aconseguit garantir el dret a l'habitatge de les persones econòmicament vulnerables? S'ha dictat l'RDL 37/2020 sobre vulnerabilitat social i econòmica de l'habitatge per a suplir les manques de l'anterior normativa?

En primer lloc, per a respondre a aquestes preguntes no podem eludir acudir a les dades sobre l'efecte de la crisi en els òrgans judicials facilitades pel Consell General del Poder Judicial. Dades en les quals pot comprovar-se com en plena ofensiva de la crisi sanitària es van produir 6.953 desnonaments durant el primer trimestre de 2020, arribant a executar-se fins a 14.117 llançaments durant el tercer trimestre del mateix any.

D'altra banda, la motivació del nou RDL 37/2020 posa de manifest la continuïtat d'una situació sociosanitària sense precedents. Una situació en la qual l'accentuada crisi econòmica i social continua posant en perill el dret a l'habitatge i en la qual el desenvolupament d'instruments de política social i habitatge es presenta com una labor fonamental. A més, la insuficient però palesa ampliació dels requisits de vulnerabilitat suggereix un cert reconeixement de les limitacions de mesures anteriors. Limitacions que han sigut detectades per altres països que havien decretat mesures de suspensió dels desnonaments, com França, Itàlia, Alemanya, Regne Unit i els EUA i que també han plantejat ampliacions en el temps o modificacions d'aquesta mena de mesures.

D’altra banda, les noves mesures aprovades pel RDL 37/2020 han posat el focus en la paralització dels procediments de desnonament iniciats, ja vingueren motivats per la crisi econòmica derivada de la pandèmia o bé tingueren la seua causa en condicions econòmiques o socials prèvies. Així mateix les mesures s'han ampliat als casos d'ús de l'habitatge sense títol en els quals s'haguera iniciat un procediment civil de desnonament per precari, de recuperació de la plena possessió o d'efectivitat de drets reals inscrits. Ara bé, no s'han ocupat dels procediments de desnonament derivats de denúncies penals del delicte d'usurpació de béns immobles que no constituïen morada i que van continuar tramitant-se com a judicis per delicte lleu.

Segons veurem, aquest fet ha requerit introduir una nova modificació a través d'un nou  Reial decret llei 1/2021 de 19 de gener, per a casos amb causa en un procediment penal, tot això en compliment dels requisits de vulnerabilitat econòmica i sense alternativa habitacional fins a la finalització de l'estat d'alarma.

Per què s'inclouen alguns desnonaments d'ocupació? Quin sentit tenen les excepcions?

Malgrat l'enorme campanya de criminalització i atac a l'ocupació d'habitatges que es va dur a terme -des de l'esfera mediàtica i els partits de la dreta- durant l'estiu del  2020, davant els constants desnonaments de persones en situació de vulnerabilitat que no queien sota el paraigua de la paralització acordada, s'ha introduït amb aquesta nova normativa un nou article per als supòsits de possessió sense títol.

El nou article permet que s'obri l'incident de paralització mentre duri l'estat d'alarma en procediments de desnonament per precari, de restitució possessòria i d'efectivitat de drets reals, sempre que es complisquen uns requisits molt més exigents que en els procediments derivats d'arrendament.

Així, les famílies i persones vulnerables que estiguen residint sense títol en un habitatge d'un gran propietari, el que es coneix comunament com "ocupació", podien acollir-se a la normativa. Però només en el cas de ser demandats civilment, ja que si la propietat havia acudit a la via penal i eren denunciats per un delicte d'usurpació de béns immobles podien veure's al carrer igualment. Davant la presumible polèmica que podia despertar-se per incloure als injuriats "ocupes" en la norma, es va establir una sèrie d'excepcions, una mica absurdes, més destinades potser a justificar la mesura mediàticament que a la seua vertadera aplicació.

S'estableix que no podran acollir-se a la mesura els qui hagen ocupat l'habitatge habitual d'un tercer, sabent que en el cas d'entrada en habitatges habitats, o que no estan en desús o abandó, mai arriba a establir l'ocupant el seu domicili realment, ja que la policia actuaria directament desallotjant i detenint a aqueixa persona per un delicte de violació del domicili. També s'inclouen altres excepcions com quan existeixen indicis que l'habitatge sigui per a ús delictiu -els famosos narcopisos- o quan s'ocupen habitatges públics ja adjudicats.

Així mateix, continuen quedant fora d'acollir-se a la mesura aquells a qui, complint els requisits, es denuncia pel penal en lloc de per la via civil, la qual cosa finalment, i com indicàvem al principi, s'esmena amb el Reial decret de 19 de gener que modifica l'excepció que impedia acollir-se a les ocupacions l'entrada de les quals fora conseqüència de delicte per aquelles que hagen tingut lloc "mitjançant intimidació o violència sobre les persones".  Aquesta modificació, diem, corregeix que famílies en la mateixa situació de precarietat, sense alternativa habitacional, amb menors o persones dependents, que hagueren col·laborat activament a buscar un habitatge i foren denunciades per un gran propietari en lloc de demandades, es quedaven sense protecció.

Les ocupacions mitjançant violència o intimidació no existeixen, ja que són constitutives de delicte de violació del domicili i, com déiem, comporten la immediata actuació policial que impedeix que s'estableixi cap domicili. Per això, amb aquestes noves mesures queden coberts més motius i procediments pels quals una família vulnerable pot perdre el seu habitatge, si bé no tots -les execucions de títols judicials, per exemple, continuen podent dur-se a terme i acabar en desnonament-, com vam veure fa a penes unes setmanes a Carabanchel.

Paper, eficàcia i problemes del reallotjament de les administracions públiques: reallotjament per primera vegada a Espanya vs obligacions de dret internacional

Una altra de les novetats destacades de les mesures antidesnonaments descrites és el reallotjament de les persones vulnerables sense alternativa habitacional, abans de la finalització del termini màxim de suspensió. Per primera vegada, una regulació estatal, encara que de caràcter excepcional, incorpora les recomanacions del Dret Internacional dels Drets Humans en relació amb els desnonaments. En concret, el Comité de Drets Econòmics Socials i Culturals de Nacions Unides (Comité DESC) ha reiterat que l'Estat ha d’"assegurar-se que els desallotjaments que afecten persones sense recursos per a procurar-se un habitatge alternatiu, només s'executen després que [...] l'Estat part haja realitzat tots els passos indispensables, fins al màxim dels seus recursos disponibles, perquè les persones desallotjades tinguen un habitatge alternatiu, especialment en aquells casos que involucren famílies, persones grans, infants i/o altres persones en situació de vulnerabilitat[1]".

La referència explícita en l'articulat de la llei a unes "mesures adequades", a l’"accés a un habitatge digne" i a l’alçament de la suspensió, una vegada "adoptades aquestes mesures", assenyalen que no és acceptable qualsevol tipus de reallotjament i que aquest ha d'existir com a condició necessària per a procedir a un desnonament una vegada finalitze l'estat d'alarma. Hui dia, pensions provisionals i habitacions estan sent en gran part els reallotjaments que ofereix l'Administració. Un pla de xoc coordinat entre administracions que mobilitze recursos extraordinaris és fonamental per a garantir el compliment de la nova normativa. Per part seua, els jutjats tindran un rol clau paralitzant aquells desnonaments que no compten amb una alternativa "adequada".

Prèviament, l'obligació de reallotjament en cas de desnonament per part dels poders públics s'havia introduït en la Llei 24/2015 de Catalunya per a desnonaments on el propietari té menys de quinze habitatges. En altres normatives autonòmiques d'habitatge, com a Euskadi o al País Valencià, es reconeix el dret subjectiu a un habitatge, això és, la possibilitat d'exigir a les administracions la seua cobertura en cas de necessitat, però el seu abast ha sigut limitat o qüestionat pel Tribunal Constitucional. D'aquesta manera, el debat i el compliment real de les mesures de reallotjament obligatori i entorn a un incipient reconeixement d'un dret subjectiu a l'habitatge per a famílies vulnerable està servit i tindrà el seu primer assaig quan es puga analitzar si les mesures incloses en la normativa s'han complit o han quedat tan sols en foc d'encenalls.

Estan justificades les compensacions? Podria oferir-se alternativa a aquest mecanisme?

D'altra banda, un dels aspectes més controvertits de la suspensió excepcional de llançaments, així com el que ha causat major divisió entre els dos socis de Govern, ha sigut el dret d'arrendadors i propietaris a compensació. L'RDL 37/2020 va introduir uniformement la possibilitat per a petits i grans tenidors en el cas d'arrendaments, i per als grans propietaris en els supòsits d'ocupació sense títol.

Aquesta compensació tindrà lloc si l'Administració, en relació a la persona o família afectada, no implementa les mesures necessàries "que garantisquen el seu accés a un habitatge digne" en els tres mesos posteriors a l'informe que els Serveis Socials han de fer arribar al Jutge. Es calcularà acudint al valor mitjà del lloguer a l'entorn de l'habitatge en qüestió segons els índexs oficials, al qual es podrà sumar altres despeses corrents (IBI, despeses de comunitat i subministraments), i abastarà des del moment de la suspensió fins al seu alçament. El principal argument esgrimit pels Ministeris d'Economia i Justícia per a defensar aquesta contraprestació va ser el d'evitar posteriors reclamacions per responsabilitat patrimonial de l'Estat.

Més enllà del debat jurídic, que ofereix interpretacions contraposades en aquest sentit, hem de valorar també aquest tipus de compensacions, sufragades mitjançant els recursos públics del Pla Estatal d'Habitatge 2018-2021, des d'un punt de vista polític i/o ètic. En un moment excepcional de pandèmia, és procedent compensar als grans actors immobiliaris -principalment, entitats financeres i fons d'inversió- per la suspensió de llançaments de col·lectius vulnerables durant un màxim de quatre mesos? Al nostre entendre, aquest tipus de mesures impliquen un debat molt més profund sobre l'asimetria quant a drets i obligacions assumides per aquestes societats en altres moments clau de la nostra història recent -per exemple, el rescat bancari de 2009- i l'oportunitat de no repetir els mateixos errors comesos en el passat.

En conclusió

Ens sorgeixen les següents preguntes: per què segueixen aquestes mesures potenciant el desequilibri en la balança de l'habitatge? No hauria d'enfocar-se aquesta emergència a reduir la bretxa d'accés socioeconòmic de l'habitatge en lloc d'amortitzar les "pèrdues" d'un mercat especulatiu? Per a quan unes mesures de compensació per als ciutadans i ciutadanes suspenent els desnonaments o fins i tot amb mesures de reallotjaments per part de grans propietaris  com a compliment de la funció social de l'habitatge?

Encara que sempre és positiu que s'amplïin les mesures i s'incloguin més situacions oblidades de les propostes inicialment, l'ampli ventall de circumstàncies i actuacions pels quals es desnona a una unitat familiar continua en desprotecció per no complir amb els requisits o condicions de torn.

Si bé, com hem analitzat, hi ha elements que celebrem, com la possibilitat que el Jutjat analitzi les condicions socioeconòmiques de les famílies, i que les tingui en compte per al procediment més enllà de la tinença o no d'un títol per posseir, o que s'exigeixi de les autoritats públiques la cerca d'un reallotjament com porten anys exigint des de Nacions Unides, el rerefons general de la norma, els seus estrictes requisits per demostrar vulnerabilitat i la compensació dels propietaris continua revelant una conceptualització de l'habitatge més des de l'òptica econòmica i especulativa que en termes de dret fonamental i exigible.

Més enllà de suspendre els desnonaments en un estat d'alarma, en algun moment haurem d'enfocar-nos en l'origen del motiu que els produeix, i incorporar mesures de canvi estructurals i no caritatives.

[1] Comunicacions: 5/2015, 37/2018 y 52/2018).