Otras miradas

Madrid Central en el laberinto

Juan Magín San Segundo Manuel

Doctor en Derecho constitucional, Técnico Superior de la Administración y profesor en la UCM

Juan Magín San Segundo Manuel

La eliminación, o vaciamiento del contenido, del Madrid Central (que cada día se ve más imposible de implementar), tendría consecuencias desastrosas. Empezaremos por las relativas a la salud. Esta faceta es más relevante de lo que podría parecer a simple, pues con el paso de los años no paran de acumularse datos acerca de la influencia decisiva del tráfico tanto en la mortalidad como en determinadas enfermedades. Con respecto a la mortalidad (según los cálculos de la Agencia Europea del Medio Ambiente), la contaminación causa al año 30.000 muertes prematuras en España. En cuanto a las enfermedades, se observa que en las zonas urbanas (e industriales) se dan mayores porcentajes de algunas enfermedades como el cáncer, las respiratorias (neumonía, asma o bronquitis entre otras), gripe, enfermedades cardiovasculares (de forma especial la arteriosclerosis, además se eleva el número de muertes súbitas), pérdida de fertilidad y enfermedades de carácter autoinmune, de las que podemos decir que está habiendo un crecimiento enorme, especialmente las de tipo alérgico. En concreto, sobre estas últimas, la Sociedad Española de Inmunología Clínica, Alergología y Asma Pediátrica (SEICAP) nos da un dato muy alarmante: el número de niños con alergias está aumentando un 2% cada año. Dentro de las enfermedades inmunológicas cabe también referirse al crecimiento de la artritis reumatoide, lupus, fibromialgia, enfermedades neurodegenerativas como la esclerosis múltiple... Asimismo, se ha detectado que cuando hay un aumento de contaminación se refleja en picos de muertes y de ingresos hospitalarios, como los ingresos referidos al crecimiento de los ictus; y viceversa, es decir, se ha constatado que en otras ciudades europeas los datos de mortalidad y de determinadas enfermedades han mejorado al establecerse medidas restrictivas del tráfico.

Cartel de señalización de entrada al perímetro de Madrid Central. EFE
Cartel de señalización de entrada al perímetro de Madrid Central. EFE

No cabe pasar por alto el hecho de que en general la utilización abusiva del automóvil, que se ciñe a aproximadamente un tercio de la población en las grandes ciudades, destroza la ciudad, afectando especialmente a quienes se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, en particular, personas con discapacidad, ancianos, y niños. Todos ellos han sido marginados del espacio público, en la medida en que las graves cortapisas que existen para todos, en el caso de ellos supone que prácticamente no pueden utilizarlo. Se podrían añadir otros problemas fisiológicos, que a pesar de ser más generales también tienen efectos negativos relevantes, como la obesidad, la diabetes, la hipercolesterolemia, los problemas de espalda, obesidad... los problemas que, según los especialistas, se derivan en buena parte del sedentarismo, el cual se ve potenciado por dicho abuso del automóvil (así puede observarse el ejemplo de los EEUU, donde hay una gran incidencia de los vehículos a motor, donde dichos problemas afectan notablemente a la calidad y esperanza de vida). Desgraciadamente, hay que sumar otro abuso que potencia el sedentarismo: el de las nuevas tecnologías de la información.

Incluso cabrían otros argumentos igualmente trascendentales que aunque no afecten exclusivamente a los que habitan en la ciudad, nos exigen igualmente un mínimo de solidaridad, entre ellos estaría el cambio climático. El reconocimiento del mismo ya es casi universal, especialmente en la comunidad científica. Sin embargo, el calentamiento global sigue aumentando y (aunque no incide por igual todos los países), supone el crecimiento cualitativo y cuantitativo de los siguientes elementos: sequías, incluso con graves desertizaciones; una nueva generación de incendios caracterizados por la velocidad con la que se propagan, lo que magnifica su extensión y sus daños que incluyen la muerte de personas; inundaciones por lluvias torrenciales; subida del nivel del mar que se observa en las inundaciones cada vez mayores en ciudades o incluso pérdida de zonas como ocurre con las playas; huracanes con efectos cada vez más devastadores, etc. Entre las consecuencias del calentamiento global se encuentra la existencia de los denominados refugiados climáticos, a este respecto, la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) afirma que en los próximos años cada vez serán más los movimientos relacionados con el clima. De hecho calcula que en 2050 entre 350 y 1.000 millones de personas se habrán visto desplazadas por causas ambientales. En nuestro país, se va a sufrir una incidencia importante pues, según la agencia Estatal de Meteorología, se están extendiendo las zonas semiáridas en Aragón, Castilla-La Mancha y sobre todo en el Sureste peninsular. La desertización ha influido decisivamente en diversos conflictos actuales, pues donde el cambio climático ha acentuado la escasez de los recursos naturales se han potenciado los conflictos (aunque existan otros factores), de hecho ya se empieza utilizar el concepto de "guerras climáticas" que algunos autores han identificado con determinados conflictos como los de Siria, Iraq, Afganistán, Sudán, República Centroafricana, Somalia.... Según Amnistía Internacional, a medida que vaya aumentando la frecuencia de hambrunas, sequías y desastres naturales, también aumentará el número de refugiados que se desplazarán a través de las fronteras. En cuanto a las inundaciones, cabe observar que no van a suponer un problema menos grave al concentrarse una parte importante de la población mundial en las costas. Por consiguiente, si esa población va a tener que buscar otros lugares, tales "refugiados climáticos" multiplicarán la presión y los choques. De hecho pequeños Estados del Pacíficos (Tuvalu, Kiribati...) con poblaciones allí asentadas durante algunos milenios ya están gestionando el abandono de su territorio.

Existen otros perjuicios de tipo ecológico, muchos de los cuales resultan, bien irreversibles, bien de muy difícil reparación, como se señala en el reciente macro estudio de las Naciones Unidas, donde se afirma que estamos en un proceso en el que, un millón de especies, de entre los ocho millones existentes, sufre riesgo de extinción (árboles, peces, anfibios, insectos, pájaros...), y además se añade expresamente que tal pérdida es consecuencia directa de la actividad humana.

Junto a los argumentos anteriores, debe tenerse en cuenta que en un Estado democrático de Derecho la solución a cualquier problema con consecuencias jurídicas tiene que subordinarse siempre a la legalidad. En consecuencia, enfocaremos a la solución jurídica del asunto. Aquí apuntaremos la siguiente reflexión: crear el Madrid Central, o su posterior eliminación o vaciamiento de contenido, pudiera haber sido una opción discrecional, de mera oportunidad política, hace bastantes años, como las medidas que se empezaron a tomar por parte de determinados países europeos desde el primer tercio de la década de los 70 (mientras que en España hemos empezado estas medidas con un retraso, casualmente, de "40 años"). Sin embargo, a estas alturas, limitar el tráfico en la zona centro de una capital europea ya no puede ser una mera opción discrecional, porque no hacerlo supone la vulneración de la legalidad vigente por contradecir la normativa aplicable. La propia Constitución reconoce genéricamente "el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado" (artículo 45) y "el derecho a la protección de la salud" (artículo 43), pero la obligatoriedad se hace incuestionable ante la existencia de una regulación prevalente de la Unión Europea, que regula de manera específica la cuestión, así la Directiva de 2008 de la UE sobre calidad del aire exige cumplir con unos parámetros de calidad del mismo. La directiva es un instrumento jurídico que, según se define en el artículo 288 del TFUE, "obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios". Esta definición supone dejar al Estado discrecionalidad en los medios para lograr su objetivo, pero, en todo caso, los Estados afectados están obligados a conseguir el objetivo perseguido, que en este caso sería lograr que no se superen determinados niveles máximos de ciertos componentes contaminantes entre los que se incluyen el ozono (O3), dióxido de nitrógeno (NO2), dióxido de carbono (CO2), dióxido de azufre (SO2). En España se han superado los plazos sin adaptarse a tal objetivo establecido  y además se ha persistido en el incumplimiento referido a la calidad del aire. Por ello, la Comisión propuso un procedimiento sancionador. Hay que reconocer que España no es el único país de la UE que infringe en esta cuestión, pero tampoco cabe pasar por alto que es el Estado miembro de la UE que tiene más incumplimientos de tipo ecológico.

Cuando nos estamos moviendo en el tráfico jurídico, surgen importantes discrepancias acerca de si un supuesto concreto se ajusta o no a lo regulado en las normas. En cambio, es claramente menos polémico determinar si una norma ha de ser aplicable. A este respecto, recordaremos sucintamente que con respecto al Derecho de la UE se aplica el concepto jurídico de primacía sobre el Derecho interno de los Estados miembros. Dicho concepto supone una obligatoriedad, aunque queda restringida a las materias asumidas por la UE (en contraste con al concepto de jerarquía entre las normas que supone que siempre, sin excepción alguna, se ha de aplicar la norma jerárquicamente superior sobre la inferior, como ocurre, por ejemplo, con la Constitución, que siempre va a prevalecer con respecto a la ley). Dentro de las políticas asumidas por la UE, tal como se recoge en el Tratado de Lisboa (artículos 2 y siguientes del TFUE), hay jurídicamente diversos grados, existiendo políticas exclusivas de la UE, políticas compartidas y políticas que simplemente pueden llevar a cabo acciones con el mero "fin de apoyar, coordinar o complementar". En este caso, dentro de las políticas compartidas, la Política de medio ambiente supone que tanto la Unión como los Estados miembros pueden dictar normativas de carácter obligatorio, pero cuando la UE interviene desplaza a los Estados miembros (en tanto que la Unión no deje de ejercer dicha competencia). La consecuencia es que la UE anula a todas las normas y a todos los actos de las Instituciones de los Estados afectados que contradigan este tipo de normativa específica comunitaria. Consecuentemente el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y los jueces nacionales están obligados a aplicar esa normativa, de hecho así ha ocurrido en diversas actuaciones judiciales en el mismo sentido de suspender la moratoria de multas del Madrid Central.

Como consecuencia del incumplimiento de España en este asunto, se inició en Bruselas un expediente sancionador que quedaría suspendido en 2018 al comprobar que Madrid y Barcelona habían puesto en marcha planes contra la contaminación. Por ello, si después se eliminan o quedan vacíos de contenido, lo congruente es que la Comisión vuelva a reactivar ante el Tribunal de Justicia el oportuno expediente dirigido hacia ese fin sancionador. Tal actuación parece lógica pues no es admisible que un Estado pueda actuar de una manera autónoma, con arbitrariedad y desprecio hacia las normas de la Unión Europea. De hecho, tras la suspensión del Madrid Central, la Comisión Europea ha denunciado a España ante el Tribunal de Justicia por infracción de la directiva de la calidad del aire en los municipios de Madrid, Barcelona y El Prat de Llobregat.

Cabe recordar igualmente que un rasgo del Estado democrático de Derecho consiste en el sometimiento a las leyes. Por consiguiente, partiendo de la premisa de que el incumplimiento de las normas por parte de los poderes públicos debe implicar su responsabilidad, que puede y debe exigirse dentro del marco legal establecido por este tipo de Estado. En tal sentido, suprimir Madrid Central puede dar lugar a plantear responsabilidades (por parte de diversos recurrentes), vinculadas a la salud y el bienestar de las personas que se desenvuelven en la ciudad. Sobre todo porque esto se hace contraviniendo tantas normas de la UE, obligatorias para nuestro Estado, como principios jurídicos esenciales a los que se deben sujetar las instituciones. ­Se observa la vulneración de estos principios cuando la Administración está actuando contra sus "propios actos" en perjuicio de terceros, cuando incurre en arbitrariedad, así como cuando contraría otros tres principios, a los que igualmente se deben las Instituciones: seguridad jurídica, neutralidad y objetividad.

Al revisarse un propio acto en contra de una norma, si además es a sabiendas, aumenta la gravedad. Esto, en todo caso, habrá de suponer el pago de multas (cuyas cuantías suelen ser elevadas), hasta que se rectifique. Asimismo, el hecho de persistir en la ilegalidad, sin poner los medios para evitar un procedimiento sancionador (cuyo desenlace serían las consiguientes multas) podría desembocar en una responsabilidad de tipo personal. En consecuencia, los perjudicados en su salud, organizaciones ecologistas o partidos políticos pueden (­y así lo está haciendo) exigir responsabilidades tanto a la Administración pública como personales a los que hayan tomado decisiones claramente contrarias al ordenamiento jurídico. De hecho, la Fiscalía de Medio Ambiente y Urbanismo ha decidido abrir diligencias a partir de la presentación de una denuncia contra la eventual retirada de Madrid Central presentada por la asociación denominada el Defensor del paciente por considerar que se está atentando contra la salud pública.

Siguiendo con los argumentos favorables al cumplimiento del Derecho, cabe añadir otra observación: dentro de los países de nuestro entorno, aquellos que han sido más respetuosos con las normas son, con mucha diferencia, los que más han progresado y han conseguido, entre otros logros, una democracia más avanzada, mayor igualdad social y una mayor vertebración.

Además del reproche jurídico, desde un punto de vista político no podemos seguir, por un lado, construyendo y, por otro lado, entorpeciendo y destruyendo, en vez de consensuar la construcción de las principales políticas públicas. Esto último equivaldría a actuar más democráticamente frente a un espíritu extremadamente partidista y de revancha, que tanto ha caracterizado la mayor parte de nuestra historia contemporánea y que ha acentuado nuestro retraso frente al núcleo de Europa. Asimismo, supone facilitar el desprestigio de las instituciones, (que ya venía forjándose en las últimas décadas y que se ha disparado tras la fortísima crisis política, económica y social que nos ha sacudido en los últimos años). En todo caso debemos aspirar a un Estado donde el poder público cumpla con la ética y la legalidad, de tal modo que su actuación sea ejemplar para la sociedad, y no todo lo contrario. Concluimos de manera optimista con el convencimiento de que no se puede ir contra el sentido de la historia (pues globalmente se está valorando cada vez más lo saludable y por tanto, crece la preocupación por hacer las ciudades más habitables). Tampoco se puede, encima contravenir las normas de la UE. En consecuencia, cada día se hace más imposible eliminar Madrid Central. Por ello opinamos que la solución más fácil para el actual Gobierno municipal será mantener el Madrid Central dándole un simple lavado de cara que permitiera seguir en su esencia y, por lo tanto, cumplir con la legalidad señalada.