Opinion · Nulidad de Actuaciones

Entrevista a José Ángel Brandariz: “No hay un modelo de control migratorio propiamente europeo, sino diversas combinaciones en diversos Estados”

Por Francisco Miguel Fernández Caparrós, miembro del Área de Cárceles de la Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía

José Ángel Brandariz es doctor en Derecho y profesor de Derecho Penal en la Universidad de A Coruña. Junto a Cristina Fernández Bessa ha analizado las transformaciones que se están produciendo en los últimos años en el sistema de control migratorio español. La expansión de los Centros de Atención Temporal de Extranjeros (CATE) ante la “insuficiencia” de los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) o el uso preferente de las devoluciones frente a las deportaciones son algunos de los cambios a los que apunta en esta entrevista.

Una de tus  principales líneas de investigación es el sistema de control migratorio entendido como un complejo de “detención, privación de libertad y expulsión de personas migrantes”. ¿Por qué consideras importante el análisis de este sistema?

Hay varios motivos para analizar esas expresiones de control de forma interrelacionada. En primer lugar, de esta forma ponemos de relieve que hay un nuevo esquema de “poder penal” (nuevo en el sentido de que, en su forma actual, no lleva funcionando más de treinta años, tanto en el ámbito estatal como en el internacional) que hasta hace muy poco apenas había sido considerado por la literatura académica crítica y por los movimientos anti-represivos y de derechos, mucho más centrados en el mundo de la cárcel. En segundo lugar, ese tipo de mirada permite poner el acento sobre el conjunto del dispositivo de control migratorio, no solo sobre sus expresiones más visibles y lacerantes (como los CIE o, hace algunos años, las redadas). A ello cabe añadir que el análisis conjunto permite ver aspectos de ese sistema especialmente vulnerables a una crítica que no se centre en la mirada de los derechos humanos, que en ocasiones ha sido insuficiente.

En relación a ello, ¿qué funciones cumple el Estado español dentro de la Unión Europea (EU)?

Al igual que sucede con otros Estados de la UE, el Estado español se ve obligado, en el despliegue de su política de control migratorio, a intentar cuadrar dos intereses diferentes, los del conjunto de la Unión y los del propio Estado. Los primeros son evidentes, en cuanto frontera sur del espacio Schengen. Sin embargo, parece obvio que, aunque el control de fronteras exteriores sea ante todo una competencia de la UE, los Estados también persiguen sus propios intereses y dan respuesta a sus propias necesidades. Más aún desde que en 2015 tanto el sistema comunitario de asilo como el de libertad de movimiento en las fronteras interiores han entrado en una crisis de final incierto. Cuando se presta atención a los cambios que se producen en las diversas dimensiones del sistema de control migratorio (detenciones, internamientos, expulsiones) se descubren mutaciones que tienen poco –o nada– que ver con los designios comunitarios. Los intereses económicos de consolidación de un volumen de mano de obra altamente explotable, los intereses de cohesión social y de manejo de las pulsiones xenófobas y los intereses políticos que se juegan en terrenos altamente soberanos como el del asilo se combinan de forma distinta en los diferentes Estados miembros. A modo de referencia, en el contexto español la aplicación de detenciones y redadas, internamientos y expulsiones ha caído notablemente en la última década y no hay una explicación comunitaria para ello.

En 2016, junto a Fernández Bessa, sugeríais que estábamos experimentando una serie de transformaciones en el régimen de control migratorio que nos encaminaban hacia un modelo gerencial. ¿Cuáles eran las principales características de este cambio? ¿Era algo que estaba ocurriendo solo en el Estado español o también afectaba a otros Estados miembro de la UE?

Como, en línea con lo que apuntaba antes, no hay un modelo de control migratorio propiamente europeo, sino diversas combinaciones en diversos Estados, no parece posible hablar de un “giro gerencial” a nivel continental. Hay países, como Reino Unido, que tienen un modelo claramente gerencial en el ámbito penal pero que en el terreno migratorio parecen haberse orientado mucho más por la eficacia (combate a los migrantes, regulares e irregulares, sin ningún tipo de consideración de oportunidad o discrecionalidad) que por la eficiencia. Otros, como Italia, tienen un nivel de violencia material bajo (sobre todo, muy pocas expulsiones), pero un nivel de violencia simbólica formidable. Otros son altamente selectivos (y probablemente gerenciales) como Bélgica y otros muestran una llamativa eficacia de las prácticas de derechos humanos, como Suecia o el caso de los CIE en Francia.

Por lo que hace al caso español, nosotrxs propusimos que los cambios de la última década (esencialmente, el notable declive de las prácticas sancionadoras) mostraba una dimensión desconsiderada por los discursos –en tantos puntos acertados– de la necropolítica migratoria o de la vulneración de derechos. En nuestra opinión, en los mencionados cambios se plasmaba una orientación gerencial, de eficiencia, de castigar menos para castigar mejor. En suma, un importante avance en la organización de la selectividad, esto es, de las decisiones de a qué migrantes castigar, cuándo y por qué. Esta evolución se pone claramente de evidencia cuando se indaga un conjunto de cambios operativos (de prioridades), institucionales (de organización de las instancias de control), logísticos (de planificación de las necesidades materiales de sistema) e infra-normativos (de niveles inferiores a la Ley y el Reglamento de Extranjería) que han transformado profundamente la realidad del sistema de control migratorio en España. Dicho de forma abrupta, ahora ya no se sanciona –en términos generales– a quien se puede, sino cada vez más a quien se quiere (determinadas nacionalidades en relación con determinados hechos), y todo ello condicionado por necesidades de legitimidad pública y, sobre todo, de funcionamiento ágil y eficiente –no necesariamente eficaz– de este dispositivo de control.

¿Ha llegado a cristalizar ese modelo gerencial o en los últimos años se han producido nuevas transformaciones? En este sentido, ¿cómo interpretas la actual reforma de la Directiva de Retorno?

La orientación gerencial fue hegemónica durante un tiempo, y seguramente su gran adalid, entre 2011-2016, fue el ministro Fernández Díaz. Sin embargo, en el periodo más reciente están emergiendo tendencias nuevas, que tienen menos que ver con el cambio gubernativo que con la ansiedad por mejorar el manejo de lo que siempre ha sido la zona cero de nuestro sistema de control migratorio: la frontera sur. En ese sentido, estamos asistiendo a dos fenómenos a los que tendremos que prestar mucha atención. En primer lugar, la necesidad de adaptarse, como han hecho otros países, a una realidad en la que los CIE no bastan como “campos” de contención/acogida de las llegadas. Probablemente ya operaron parcialmente así desde la mitad de la década, pero el surgimiento de los CATE está mostrando su insuficiencia. En segundo lugar, la recuperación del papel protagónico de las devoluciones frente a las expulsiones, algo que no sucedía desde hace más de diez años. Ahí hay una realidad que todavía tenemos que indagar. El Ministerio había ido “mejorando” la operatividad del sistema de expulsiones, dejando languidecer las devoluciones, que están pensadas para las personas llegadas por la frontera sur. En los dos últimos años está situación está cambiando notablemente.

Por lo que hace a la reforma de la Directiva de retorno, es dudoso que vaya a producir cambios muy significativos en la realidad de funcionamiento del sistema de control. Se trata de un paso más de una ansiedad que han ido alimentando las instituciones de la UE en los últimos años, la idea de que el control migratorio no es más eficaz porque no se cuenta con los recursos normativos necesarios (señaladamente, más supuestos normativos en los que se puede internar y expulsar). Es evidente que la realidad de la “ineficacia” no tiene nada que ver con eso, sino más bien con necesidades logísticas, problemas de coordinación entre actores, culturas y hábitos profesionales de las agencias de control y niveles de consolidación de las narrativas xenófobas.

Por otra parte, también habéis analizado la relación entre los procesos de racialización y el funcionamiento del sistema de control migratorio. ¿Cómo caracterizáis esta relación?

En esa orientación de trabajo hemos intentado declinar los análisis internacionales sobre dinámicas de racialización y post-coloniales y funcionamiento del control migratorio al caso español. A un nivel (macro-)estructural es evidente que todos los sistemas de control nacionales se sustentan y reproducen constantemente dinámicas post-coloniales y de racialización. Sin embargo, a un nivel más meso, para nosotrxs era importante comprobar si eso sucede, de la misma forma y con las mismas intensidades, en todos los lugares. Se ha señalado, por ejemplo, que en muchos Estados (Reino Unido, Francia, Portugal, Países Bajos, etc.) el sistema de control migratorio se centra en los grupos alterizados que previamente eran sujetos coloniales. En el caso español esa caracterización es más compleja, aunque solo sea porque los ciudadanos latinoamericanos reciben un trato en ocasiones más benigno que los magrebíes, por ejemplo, en el uso de los “retornos voluntarios” en vez de las expulsiones. Nuestra investigación pone de relieve que el funcionamiento de detenciones, internamientos y, sobre todo, expulsiones está condicionado por diversas necesidades y dinámicas que no pueden explicarse por completo por dinámicas de racialización o post-coloniales, como la formidable (y desconocida) emergencia de las expulsiones de ciudadanos comunitarios en la última etapa.

Desde vuestro punto de vista, tanto en el ámbito estatal como en el europeo, ¿qué efectos está teniendo la emergencia y consolidación de fuerzas de extrema derecha?

Creo que está teniendo una relevancia capital. Esa importancia no es especialmente perceptible en el terreno material, ya que hoy en Europa no se expulsa más que hace cinco años, de la misma forma que Trump no ha llegado ni de lejos a los niveles de expulsión de Obama. Sin embargo, la trascendencia del fenómeno es muy notable en el plano de la violencia simbólica, por el extraordinario impulso que ha dado a los procesos de racismo institucional y social.

No obstante, en este ámbito es necesario diferenciar, tanto en lo que hace al impacto de la extrema derecha como al éxito de sus agendas políticas. Por ejemplo, la agenda anti-inmigración de la extrema derecha no ha tenido, a lo largo de los últimos años, mayor éxito en lugares como el Estado español, Portugal o Letonia. Esta circunstancia nos obliga a entender las diversas declinaciones de los fenómenos de extrema derecha, que se sustentan en dinámicas de alterización que con frecuencia tienen componentes locales.