Julio González
Catedrático de Derecho de la Univesidad Complutense de Madrid

El proceso sigue su curso. La previsible proclamación de la independencia será contestada por el Gobierno, en principio, a través del uso de la potestad que recoge el artículo 155 de la Constitución. Una medida que hasta ahora no se ha querido utilizar y que parece que es la que tiene más posibilidades, a pesar de las dificultades que plantea.

Vayamos por el comienzo. ¿Qué dice el artículo 155 de la Constitución?

Artículo 155

1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Como se ha podido apreciar, el artículo 155 no prevé ninguna medida. Deja al Gobierno la responsabilidad de que determine cuál es el abanico de actuaciones que cree necesarias para "obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general". Desde este punto de vista, habilita a que el Gobierno proponga y pero, al mismo tiempo, el Gobierno se encuentra atado en su propia declaración.

Las medidas que puede adoptar el Gobierno parece que tienen un destinatario en el Gobierno de la Comunidad autónoma. El control de los parlamentos autonómicos se sigue dejando en manos del Tribunal Constitucional. Por ello, la redacción del precepto no parece que genere un marco suficiente para "suspender" la Comunidad autónoma; tal como se ha dicho en numerosas ocasiones. Se podrá, eso sí, suspender el Gobierno autonómico. Incluso, tal como se ha señalado recientemente, parece discutible que se pueda disolver el Parlamento y convocar nuevas elecciones.

De hecho, el Gobierno de Rajoy ya adoptó una medida de control presupuestario que entraría dentro del abanico de posibilidades típicas del artículo 155. Obviamente, si se llegara a utilizar la vía del artículo 155 esta posibilidad vendría complementada con otras de bastante más intensidad, como las de control de la policía y en general de la Administración.

Ahora bien, cuando se aborda en general la utilización del artículo 155 nos hemos de plantear una cuestión que es esencial ¿qué se persigue con su utilización? Desde luego, para el Gobierno es un riesgo, en la medida en que no puede fallar en el objetivo buscado, lo que puede suponer que se irrogue más facultades de las necesarias. Incluso en este caso, reitero la pregunta ¿cuál es el objetivo? ¿parar el proceso de independencia o detener la proclamación de la independencia o los dos?

Porque para parar la declaración de independencia, el artículo 155 no proporciona mecanismos, en la medida en que es una reacción ante un incumplimiento no ante una política de carácter general cuya finalidad es separarse de España. El artículo 155 de hecho, no recoge medidas de suspensión del Parlamento a pesar de que, en este caso, el Parlament es una institución clave en el desarrollo del proceso. Y, además, como medida estructural tampoco parece lo más adecuado.

En efecto, la política que hay que hacer para rebajar el aparente apoyo al independentismo no creo que se deba hacer a través de un mecanismo que, en el momento en que se produce su utilización, ha reducido el autogobierno. Incluso podría ocurrir el efecto contrario. Y, asimismo, utilizar el 155 puede suponer que la paralización de la proclamación de la independencia no sea más que un diferimiento, a la espera de las elecciones posteriores.

En definitiva, como se ha señalado, la utilización del artículo 155 de la Constitución debe suponer un cambio cualitativo. Porque, por el contrario, "si el retorno a la normalidad institucional significa la vuelta al conflicto con unas instituciones autonómicas con las mismas pretensiones que las actuales y con igual o mayor apoyo, el 155 CE habrá servido para impedir el 1-O en el año2017, pero no para resolver el conflicto ni para colaborar a su resolución, lo que a mi juicio es el objetivo obligado central de cualquier actuación política responsable". Dicho de otro modo, unas medidas previstas a partir del artículo 155 mal planificado puede ser un gran regalo para el independentismo.

El procedimiento de ejercicio se dilata en el tiempo y, por ello, resulta legítimo preguntarse por qué no se utilizó (si parece ser la voluntad de Rajoy) los días después de la aprobación de las leyes de los días 6 y 7 de septiembre.

El artículo 189 del Reglamento del Senado es el que prevé cuál es el procedimiento para ejercitar el artículo 155 :

1. Si el Gobierno, en los casos contemplados en el artículo 155.1 de la Constitución, requiriese la aprobación del Senado para adoptar las medidas a que el mismo se refiere, deberá presentar ante el Presidente de la Cámara escrito en el que se manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas, así como la justificación de haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y la de su incumplimiento por parte de ésta.
2. La Mesa del Senado remitirá dicho escrito y documentación aneja a la Comisión General de las Comunidades Autónomas, o bien procederá a constituir una Comisión conjunta en los términos previstos en el artículo 58 del presente Reglamento.
3. La Comisión, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 67, requerirá, por medio del Presidente del Senado, al Presidente de la Comunidad Autónoma para que en el plazo que se fije remita cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes y para que designe, si lo estima procedente, la persona que asuma la representación a estos efectos.
4. La Comisión formulará propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación solicitada por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que, en su caso, sean pertinentes en relación con las medidas proyectadas.
5. El Pleno de la Cámara someterá a debate dicha propuesta, con dos turnos a favor y dos en contra, de veinte minutos cada uno, y las intervenciones de los Portavoces de los Grupos parlamentarios que lo soliciten, por el mismo tiempo. Concluido el debate, se procederá a la votación de la propuesta presentada, siendo necesario para la aprobación de la resolución el voto favorable de la mayoría absoluta de Senadores.

Un procedimiento de carácter contradictorio, en el que se ha de aportar tanto el conjunto de medidas que se quieren adoptar así como el justificante de haber requerido al Presidente autonómico con la certificación de su incumplimiento. Y un procedimiento en el que tiene que intervenir una comisión que será la que presente una propuesta sobre la que ha realizado el Gobierno.

Ciertamente no se entiende el retraso del Gobierno si esta era su voluntad desde hace tiempo, manifestada en su negativa radical a dialogar, tal como lo expresó la Vicepresidenta del Gobierno después del discurso del Presidente de la Generalidad. El procedimiento es relativamente dilatado en el tiempo como se puede apreciar. Y tiene el efecto, además, de que hay un factor que hasta ahora ha faltado: discusión política entre los partidos opuestos a la independencia sobre el alcance de las medidas. Tanto lo uno como lo otro puede que explique el retraso del Gobierno a la hora de aplicarlo.

Sea o no dilatado en el tiempo, la mayoría absoluta del PP en el Senado hace que no resulte complicado para el Gobierno aprobar su propuesta, sea cual fuera. Ahora bien, si el Gobierno prefiere utilizar la vía del artículo 155 en lugar que la del diálogo ¿es consciente de que las medidas del artículo 155 son temporales y que, con posterioridad, habrá de convocarse unas elecciones en Cataluña? ¿es consciente de cuál puede ser el efecto actual en la población de Cataluña? ¿recuerda acaso lo ocurrido en la semana trágica de 1909?

Desde luego, el uso del artículo 155 es una medida más suave que la del estado de excepción que recoge el artículo 116 de la Constitución, cuya gravedad y su efecto de suspensión de derechos fundamentales para la población de Cataluña lo hace absolutamente inviable. O, en un sentido similar, tal como se señaló por Miguel Presno, la utilización de la Ley de Seguridad Nacional constituye un "remedio equivocado".

Como he señalado en otras ocasiones, la solución de este problema pasa esencialmente por el diálogo. Para ello hay que manifestar una empatía y un talante que las dos partes han distado mucho de mostrar. No hay más remedio que seguir insistiendo en su conveniencia.