Otras miradas

El Parlamento a merced de los grupos de interés

Ramón Soriano

Catedrático emérito de la Universidad Pablo de Olavide, Sevilla

Vista general del Congreso de los Diputados en una imagen de archivo. -E.P. / Eduardo Parra
Vista general del Congreso de los Diputados en una imagen de archivo. -E.P. / Eduardo Parra

Actualmente se produce una confluencia de tres vectores en pro de la regulación definitiva de los grupos de interés o grupos de presión (lobbies en la terminología internacional) en España. Empleo la denominación "grupos de interés", que es la de la proposición parlamentaria objeto de comentario de este artículo. En un sentido amplio los grupos de interés son colectivos de la sociedad civil que se relacionan e influyen en los representantes políticos y los gobernantes para obtener su apoyo en la satisfacción de los propios intereses. Los grupos de interés son muy variados: desde grupos empresariales a ONG sin ánimo de lucro. Lógicamente puede producirse una colisión entre los intereses particulares defendidos por los grupos y el interés general que debe perseguir el cargo público. Hasta ahora ninguno de los tres vectores -el Gobierno, el Parlamento y la Unión Europea- ha dado algún fruto. Todo está en el aire. Cuando los países de nuestro entorno ya han regulado desde hace años sus grupos de interés, nosotros no hemos empezado. La regulación de estos grupos va a llegar, si alguna vez llega, muy tarde a España. A fecha de hoy no sabemos en relación con las actividades de estos grupos quiénes influyen y presionan, cómo lo hacen, sobre quiénes, por qué razón, con qué finalidad, con qué resultados, a quiénes representan. España ha vivido de espalda a las actuaciones de los grupos de interés sobre los representantes políticos y los gobernantes, es decir, sobre las principales instituciones políticas del país. Un escenario de pleno oscurantismo y opacidad.

El Gobierno presentó un anteproyecto de ley de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés, promovido por el Ministerio de Política territorial y Función pública en marzo de 2021, y sigue en dique seco. El Parlamento ha intentado una reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados para regular los grupos de interés. La Comisión Constitucional aprobó en febrero de 2021 una proposición no de ley que contó con el apoyo de todos los grupos parlamentarios a excepción de Vox. El Pleno del Congreso aprobó esta proposición en mayo de 2021 con 207 votos a favor, 53 en contra (Vox) y 88 abstenciones (PP). La proposición sigue en el frigorífico parlamentario. Finalmente el tercer vector indicado, la Unión Europea, presiona para que España regule jurídicamente sus lobbies. Ya en 2014 hizo una recomendación en este sentido mediante el informe GRECO (Grupo de Estados de la Unión Europea contra la corrupción) y se quejó en el informe del grupo de 2016 de que España no le hiciera caso. Ahora condiciona los fondos europeos a que definitivamente el Gobierno español apruebe una legislación sobre los lobbies. Clamorosa ausencia, unidas a otras, que demuestran que estamos lejos de una democracia plena: la ausencia de una ley de secretos oficiales (la última: 1968), de una ley de indultos (la última: 1870, sic: 1870), de una ley sobre la inmunidad de los representantes (la última de 1912, sic: 1912), de una ley de protección, derechos y bienestar de los animales, de una ley sobre las denominadas puertas giratorias, de una ley sobre limitación de la duración de los mandatos de los políticos, etc, etc. Ya ven, tenemos una democracia plena ¿Quién lo duda?

Paso a comentar la propuesta parlamentaria para introducir en el Reglamento del Congreso de los Diputados de un nuevo título -el título XIV- dedicado exclusivamente a los grupos de interés, lo que denota la relevancia de estos grupos en la tareas y funciones desarrolladas por los diputados. Pero primero el contenido básico de la proposición parlamentaria: a) Registro de los grupos de interés, público, accesible y obligatorio para quienes deseen relacionarse con los diputados (art. 212.3), b) Código ético, al que deben sujetar su comportamientos los grupos de interés y los diputados (disposición adicional segunda), c) Huella legislativa, mediante un informe de los servicios de la Cámara, donde aparezcan las propuestas de los grupos de interés y la documentación empleada facilitadas por los diputados/as (art. 214), d) Régimen sancionatorio para los diputados y los grupos de interés, consistentes en periodos de inhabilitaciones de los segundos en las relaciones con los diputados, incluso la extinción de las mismas, y amonestación o aminoración de cargos y complementos económicos para los primeros (arts. 217-219).

Qué duda cabe que la proposición parlamentaria supone un gran paso adelante, porque donde nada hay, algo es mucho. Pero la proposición tiene importantes lagunas y errores, que serían subsanadas con la implementación de las siguientes reformas:

1.- Creación del Consejo para las relaciones e interlocución entre diputados y grupos de interés, compuesto por representantes del Congreso de los Diputados y de los grupos de interés registrados. Ostentaría funciones de coordinación entre los órganos del Congreso y los grupos de interés registrados. Es inexplicable la ausencia de un órgano de esta naturaleza, que muestra claramente que el fiel de la balanza de las relaciones diputados-grupos de interés cae del lado de los primeros. Aunque ejerciera meramente funciones de intercambio de opiniones y asesoramiento, ya sería oportuna y eficaz su existencia.

2.- Agenda pública actualizada de los diputados y los grupos parlamentarios en la web del Congreso de los Diputados. Cada diputado y grupo parlamentario tendrán su agenda, pública (publicada en la web del Congreso), accesible y obligatoria, en la que se consignarán las reuniones mantenidas y resultados: fecha, participantes, acuerdos y compromisos. En la evolución de la normativa sobre los grupos de interés la agenda pública de los políticos es la cota a alcanzar, la cuarta fase de un largo recorrido precedido de tres fases: 1) ausencia de regulación, 2) autorregulación de los grupos de interés y 3) registro y huella legislativa.  Me da vergüenza, una vez más, como ciudadano español, pensar que España está en el furgón de cola: en la primera etapa.

3.- Mantenimiento en la web del Congreso de las relaciones diputados-grupos de interés. La normativa establece la publicación en la web del Congreso de los participantes en la interlocución, las fechas y las materias, pero no se indica el tiempo de permanencia de estos elementos en la web. Se debería especificar que no serán retirados cuando acaba la legislatura o antes de su finalización.

4.- Obligación de los diputados y grupos parlamentarios de relacionarse únicamente con los grupos de interés registrados y conforme al procedimiento arbitrado por el Reglamento del Congreso de los Diputados. De lo contrario se incurre en desigualdad en el tratamiento justo en las relaciones entre representantes y sociedad civil. Las actuales relaciones informales de grupos de interés y diputados suponen un riesgo para terceros por la falta de información y la quiebra de la igualdad en el acceso a los representantes políticos. De poco sirve que se establezca un excelente y garantista procedimiento para las relaciones representantes-grupos de interés, si unos y otros campan a su arbitrio de espalda al registro y el procedimiento establecido.

5.- Inclusión de las aportaciones de los grupos de interés en la huella legislativa. La huella legislativa es el proceso recorrido por una iniciativa legislativa. La proposición exige una elaboración de un informe de los servicios de la Cámara, publicado en la web, en el que los parlamentarios "comunican las propuestas recibidas de los grupos de interés y la documentación empleada" (art. 214). Se queda a medias el informe y la huella, porque no indican las aportaciones de los grupos de interés asumidas y reflejadas en la iniciativa, que es lo más importante e interesa a los grupos de interés y a la sociedad en general.  Tampoco se indica claramente la identidad de quienes participan por parte de los grupos de interés y de los representantes políticos. Además los grupos de interés quedan al margen: nada tienen que decir ni aportar. Parece ser que la huella es solo cosa de los diputados del Parlamento. Una huella desdibujada, porque únicamente se ve la mitad.

6.- Código de conducta completo abarcando a los parlamentarios y a los grupos de interés. El código de conducta de la proposición únicamente se refiere a los grupos de presión y no a los parlamentarios. Si la razón es que estos tienen un código de conducta propio, no vale porque le falta el referente específico de los grupos de presión. Por otro lado, el código de conducta de la proposición colocado en una disposición adicional (sic: sorprendente pero cierto) únicamente refiere pocos preceptos genéricos. Es escaso y poco garantista.

7.- Amplia legitimación procesal activa para las denuncias de incumplimiento. La denuncia del incumplimiento de las obligaciones fijadas en la proposición queda en manos exclusivas de instituciones del Parlamento -grupos parlamentarios, Mesa de la Cámara, Mesa de una Comisión, Secretaría General del Congreso-. Pero la denuncia debería ser presentada por cualquier diputado o representante del grupo de interés. No es razonable colocar la incoación de denuncias únicamente del lado de determinadas instituciones del Parlamento.

8.- Órgano neutral e imparcial para la aplicación del régimen sancionatorio. El régimen sancionatorio y la aplicación de las sanciones igualmente no deberían quedar en manos exclusivas de una institución del Congreso de los Diputados -La Mesa del Congreso (para grupos de interés) y la Comisión del Estatuto del Diputado (para diputados)-, sino bajo el control de un órgano de componentes diversos, neutral e imparcial. De lo contrario los diputados se convierten en juez y parte. Sería conveniente la instauración de un órgano con representantes de los diputados elegidos por la Mesa del Congreso y representantes de los grupos de interés elegidos por los grupos registrados. Podría valer el Consejo antes indicado en el punto 1.

Una reflexión final: Irlanda, Polonia, Estonia, Lituania, Hungría tienen regulados sus grupos de interés. España no, a pesar de tener un mayor volumen de políticas públicas y negocios, que demandan con mayor razón la regulación de estos grupos. ¿Sorprendente, no? No tan sorprendente si tenemos en cuenta los oligopolios dominantes en España y las puertas giratorias, también faltas de regulación, que permiten que exmiembros del Gobierno y ex altos cargos pasen de la política a las empresas privadas. ¿Es raro pensar que los influyentes oligopolios no están interesados en una normativa de los grupos de interés, y así campar libres y en solitario en el acceso a los políticos? ¿Qué influirán para que los grupos de interés, residenciados en las gigantescas empresas del país, preñadas de ex ilustres políticos, carezcan de una normativa reguladora?