Los senadores del PP, que conforman la mayoría parlamentaria del Senado, han presentado en la Mesa del Senado el 19 de marzo de 2024 una iniciativa de conflicto de competencia del Senado con el Congreso de los Diputados por entender que la proposición de ley de amnistía recibida desde el Congreso en realidad es una "reforma constitucional encubierta". En consecuencia, piden al Congreso que retire la proposición de ley. 

Se ha señalado en la prensa el principal argumento contra este conflicto constitucional: las tasadas competencias de los órganos constitucionales y del procedimiento legislativo. Pero hay más argumentos, que son el objeto de este artículo, a la vista de los cuales la pretensión del PP, manipulando otra vez el derecho a favor de sus intereses de partido, va a encontrar seguramente en el Tribunal Constitucional una respuesta negativa y no me extraña que éste emplee argumentos similares a los que a continuación expongo.   

La extemporaneidad de la iniciativa de conflicto entre ambos órganos constitucionales  

Indica el art. 73 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, el objeto y alcance del conflicto, al que debe de atender y resolver este tribunal. Es el único conflicto entre órganos constitucionales que contempla la ley. El art. 73 expresa: "En el caso en que alguno de los órganos constitucionales a los que se refiere el artículo 59.3 de esta Ley, por acuerdo de sus respectivos Plenos, estime que otro de dichos órganos adopta decisiones asumiendo atribuciones que la Constitución o las Leyes orgánicas confieren al primero, éste se lo hará saber así dentro del mes siguiente a la fecha en que llegue a su conocimiento la decisión de la que se infiera la indebida asunción de atribuciones y solicitará de él que la revoque". Los órganos a los que se refiere el art. 59 citado son: el Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial o cualquiera de estos órganos constitucionales entre sí.  

El artículo transcrito centra el conflicto de órganos constitucionales en que un órgano se atribuye la competencia que corresponde a otro: lo que se denomina conflicto de competencia positivo. La iniciativa de los senadores del PP se sustenta en lo que consideran una argucia del Congreso de los Diputados, que le traslada no una proposición de ley sino una "reforma constitucional encubierta", para la que no vale un procedimiento legislativo ordinario sino un procedimiento y unas mayorías de ambas cámaras más cualificadas. Por consiguiente, el Congreso les impide el ejercicio de su competencia en asunto de reforma constitucional. Probablemente el lector/a encuentre rebuscado, además de insólito, sostener que el Congreso engaña al Senado, dándole gato por liebre, es decir, enviándole una apariencia de ley que en realidad es una reforma de la Constitución, robándole la competencia que al Senado le corresponde en los supuestos de reforma constitucional. ¿Complicado, verdad? Pero voy a dejar a un lado este galimatías jurídico para exponer mis argumentos en el terreno jurídico, que me brinda la iniciativa del Senado.  

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El argumento de los senadores tendría justificación si los presupuestos de la iniciativa de conflicto fueran válidos, pero no es así. Los senadores del PP deciden que la proposición de ley de amnistía es en realidad un intento de reforma constitucional, una "reforma constitucional encubierta", ya que la amnistía no es permitida por nuestra Constitución, en un escenario que presenta las siguientes circunstancias: a) un asunto jurídico muy controvertido, b) un conflicto presentado antes del pronunciamiento sobre el mismo del intérprete nato de la Constitución, el Tribunal Constitucional, único órgano con capacidad para resolver si una ley es o no constitucional, y c) un conflicto planteado durante el desarrollo de un procedimiento legislativo aún no concluido.  

Los tres presupuestos indicados -asunto controvertido respecto a su constitucionalidad en la opinión pública, los medios, la doctrina jurídica y las instituciones españolas (no las europeas), la interpretación jurídica que corresponde a otro órgano constitucional y no al Senado,  y el momento procesal inoportuno de la iniciativa, porque se trata todavía de una ley en gestación (in itinere, dice la jurisprudencia constitucional)  y no de una ley aprobada- muestran la extemporaneidad de la iniciativa del conflicto planteado. Si el Senado dispone de escasos días -si quisiera, menos del plazo de dos meses que se ha atribuido inconstitucionalmente para retrasar precisamente la ley de amnistía- para devolver la proposición de ley al Congreso, ¿no sería razonable haber esperado el escaso tiempo indicado para proceder a iniciar un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional? Está claro que sus prisas obedecen a un uso partidista de las instituciones constitucionales del Estado.  

El inapropiado objeto del conflicto del Senado con el Congreso de los Diputados 

Los senadores del PP plantean que la ley de amnistía es inconstitucional y alude en su defensa la opinión de los letrados del Senado. Con todo mi respeto a los letrados -un grupo reducido de juristas que ganan una oposición y emiten un informe no vinculante- estoy en desacuerdo con su parecer. También lo están los letrados del Congreso de los Diputados. El informe, por otro lado, presenta un contenido sobrante, salpicado de muchas cuestiones de procedimiento, que juegan al margen del petitum de una iniciativa de conflicto constitucional, que se centra exclusivamente en las competencias actuadas y no en cuestiones formales. Ya he publicado en este medio dos artículos bien extensos con numerosos argumentos favorables a la constitucionalidad de la ley de amnistía: Desmontando jurídicamente los argumentos contra una ley de amnistía y Argumentos favorables a la viabilidad jurídica de una ley de amnistía.

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La constitucionalidad de la ley de amnistía tiene el apoyo del informe de la Comisión de Venecia, órgano asesor del Consejo de Europa, del derecho comparado en una doble faceta -más de cincuenta leyes de amnistía en los Estados y en algunos de ellos la amnistía ha sido aprobada, aun cuando no estuviera contemplada en la Constitución del país- y de un nutrido colectivo de juristas, españoles y extranjeros. Tres poderosas razones. No es la amnistía un asunto de unívoca interpretación y extendido consenso, como para ser el objeto de un conflicto constitucional de competencia (nada menos), cuando ni siquiera ha sido aprobada la ley de amnistía. 

La pendiente resbaladiza de un abuso de las iniciativas de conflicto entre órganos constitucionales 

Los profesores de filosofía del derecho, moral y política sabemos bien lo que significa teóricamente el concepto de pendiente resbaladiza, aplicada frecuentemente a la moral. En la práctica del derecho tenemos un caso de libro de la aplicación teórica de esta pendiente en el conflicto promovido por el PP. ¿Qué sucederá si asistimos a sucesivas iniciativas de conflicto constitucional en el futuro por entender el recurrente que lo que presenta el Congreso no es una ley sino una encubierta reforma de la Constitución? Porque es evidente que nuestra Constitución no es un dechado de pulcritud jurídica, ya que contiene numerosas incoherencias e incluso contradicciones. ¿Qué pasará? Pues que desaparecerá la estabilidad y el respeto a las instituciones y la seguridad jurídica de los ciudadanos/as. La democracia española -que yo considero aún frágil-, al tener que seguir el vaivén de los órganos constitucionales, sufrirá un tremendo deterioro. Y no olvidemos que cuando la democracia se resiente siempre aparece el salvador de la Patria, que nos impone a todos por la fuerza su idea exclusiva de Patria. Deberían pensarlo muy seriamente el presidente del PP y los senadores autores de la iniciativa de conflicto constitucional.   

El procedimiento legislativo claramente tasado en la Constitución 

Entramos es una cuestión de enorme relevancia, porque la más importante actividad del Estado es la actividad legislativa del Parlamento. El título del epígrafe es el argumento que encuentro en los artículos de prensa, donde se repite constantemente el proceso legislativo en todas sus fases. El lector/a puede verlo en los arts. 81 a 92 de la Constitución. No voy a seguir el proceder de transcribirlo punto por punto. Pero sí expresar la idea fundamental del constituyente claramente contenida en los citados artículos. El Senado es una institución complementaria del Congreso de los Diputados. Recibe el proyecto de ley o la proposición de ley, que le viene del Congreso, a la que puede ratificar, enmendar o vetar. La ley vuelve al Congreso y éste puede hacer caso a algunas propuestas del Senado o a ninguna, según su libre voluntad. Lo que significa que, si el Congreso quiere, la ley que envía al Senado puede ser la misma ley que se aprueba definitivamente. Lo siento por lo senadores del PP, pero es lo que expresa con absoluta claridad la Constitución. 

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El proceso legislativo únicamente podría ser condicionado por límites y causas constitucionales, que no existen en nuestra Constitución. El constituyente ha previsto que una ley del Parlamento pudiera ser inconstitucional y a tal efecto ha creado el recurso de inconstitucionalidad que los senadores del PP (con cincuenta basta) podrían iniciar contra la ley de amnistía, una vez aprobada. Éste es el momento procesal oportuno para que el PP se oponga a la constitucionalidad de la amnistía, y no antes, intentando una burda maniobra de abuso y tergiversación del derecho constitucional al servicio de sus intereses políticos. Y no es la primera vez que lo hace.