Opinion · EconoNuestra

Los acuerdos CPP: el huevo o la gallina en la perversión de la provisión de servicios públicos (I)

José Manuel Peña Penabad
Economista y Auditor. Miembro de econoNuestra.

Los llamados acuerdos de colaboración público-privada (en adelante, CPP) se han configurado en nuestro país como mecanismos altamente perversos en la articulación y prestación de servicios públicos.

Llama poderosamente la atención que una figura de enorme impacto sobre la configuración y prestación de determinados servicios públicos esenciales (transporte, centros penitenciarios, justicia, sanidad, etc.), que ha sido desarrollada en todos los niveles de gobierno (central, autonómico y local) y que implica un enorme volumen y flujo de recursos no encuentre amparo legal, clara y ampliamente establecido, en nuestra normativa, más allá de la mínima referencia del artículo 11 de la ley 30/2007.

A falta de una definición de carácter normativo, podríamos convenir que una definición comúnmente aceptada podría referirse a las diferentes formas de cooperación entre las autoridades públicas y el mundo empresarial cuyo objetivo es garantizar la financiación, construcción, renovación, gestión o el mantenimiento de una infraestructura o la prestación de un servicio. En esta línea discursiva los elementos que conforman los CPP serían: la duración relativamente larga de la relación, la financiación del proyecto (en parte garantizada por el sector privado), el papel del operador económico que participa en diferentes etapas (diseño, realización, ejecución y financiación) y el reparto de los riesgos entre el socio público y el privado, al que se transfieren riesgos que habitualmente soporta el sector público.

La puesta en marcha y la relativa generalización de esta fórmula ha dejado entrever fisuras que nos llevan a interpelar sobre ciertas perversiones inherentes o derivadas de este sistema. Varias razones nos conducen a afirmar que los acuerdos CPP han devenido más en negocios (ciertamente opacos) que en una fórmula razonable de implementación de servicios.

En primer lugar, la ya citada y muy llamativa inexistencia de una definición y un desarrollo normativo de los acuerdos CPP. Su ausencia pone de manifiesto un indudable interés a favor de la desregulación, una inequívoca voluntad de sustraerse a los mecanismos de control y una muy dudosa posición a favor de la prevalencia del interés público. Tres principios que sistemáticamente se repiten en la doctrina económica “dominante” y que forman parte de la esencia que explica la crisis societaria y el nivel de corrupción en el que vivimos.

En segundo lugar, es fuente inagotable de enormes distorsiones. La entrada en vigor de la ley de estabilidad presupuestaria explica, en buena medida, no tanto el lanzamiento de este tipo de acuerdos (ciertamente anteriores en el tiempo) como su ingente desarrollo y su estabilización y permanencia como sistema de financiación “privilegiado” en determinadas inversiones públicas. El motivo radica en que la normativa sobre contabilidad nacional permite realizar inversiones públicas, a través de CPP, sin que se vean afectados el déficit y la deuda pública presentes, trasladando la carga a presupuestos futuros (ver decisión de EUROSTAT de 11/02/2004). Se trata pues de un artificio que permite operar “a la carta” sobre el déficit y sobre la deuda pública. Para conseguir este efecto (no consolidación) es necesario que el empresario privado asuma parte de los riesgos de la operación, en concreto, debe asumir, en todo caso, el riesgo de la construcción y el riesgo de la demanda (uso de la infraestructura) o de disponibilidad (calidad del servicio). Esta circunstancia incorpora innegablemente varios efectos perversos:

– que el socio público adopte decisiones (a lo largo de la vida del acuerdo CPP) que minimicen o anulen el riesgo del empresario privado.
– que la propia naturaleza de la prestación del servicio haga que el riesgo del empresario privado, en cuanto al uso de la infraestructura, sea cero.
– que se introduzca un sesgo contable en las decisiones públicas a la hora de elegir la forma de financiar proyectos de inversión. Que la inversión no tenga repercusión directa en deuda y déficit se erige como elemento clave para optar por esta alternativa de financiación frente a otras posibilidades.
– que mejore la situación financiera a corto plazo del sector público en perjuicio de una mayor solidez financiera a largo plazo.
– que no se realicen rigurosos análisis ex-ante que valoren adecuadamente los costes y beneficios que se derivan del uso de acuerdos CPP. La oportunidad de permitir mantener la deuda “fuera de balance” incentiva la ausencia de rigor en los términos del análisis que sería preceptivo realizar.

A todo ello, habrá que añadir una reflexión acerca del impacto de la crisis económica y su afectación a las finanzas públicas. Veamos: la atonía en el crecimiento económico lleva a un débil comportamiento en los ingresos públicos. Por otra parte, la fijación de una senda de consolidación fiscal exigente, la devolución de los anticipos a cuenta del sistema de financiación autonómica y local y la rigidez de gran parte del gasto están provocando fuertes tensiones presupuestarias tanto en el ámbito local como en el de las CCAA. En esta situación, gran parte del ajuste se ha realizado en base a la reducción de gastos de capital (inversión real). Con la excelente excusa de “mitigar la caída del esfuerzo inversor” muchas administraciones se abrazaron al “becerro de oro” de incrementar el recurso a los acuerdos CPP. En ese momento aparece otro efecto y los problemas se recrudecen: las empresas del sector concesional empiezan a tener serios problemas para obtener financiación ajena que les permita desarrollar proyectos CPP; es el momento de la restricción del crédito. ¡Nueva perversión a escena!: la Administración Pública sale al rescate del inversor privado garantizando operaciones de obtención de crédito (avalando préstamos del Banco Europeo de Inversiones, por ejemplo). Sin duda alguna podemos afirmar que este tipo de operaciones es claramente ilegal y asegurar que, además, han venido provocando un fuerte encarecimiento de los proyectos por el endurecimiento de las condiciones financieras y el incremento de la incertidumbre.

No finalizan aquí las perversiones de los acuerdos CPP. Otro de los problemas de los que adolece es su falta de transparencia y su mayor opacidad frente a las formas tradicionales de financiación de infraestructuras y prestación de servicios. En general, para los contratos de colaboración público-privada y de concesión de obra pública, las exigencias sobre información pública acerca de los acuerdos formalizados o que se prevea suscribir o modificar son de menor intensidad que las aplicables a aquellas otras financiadas a través de formas “clásicas”. En el caso de las comunidades autónomas el problema consiste en la falta de participación de los Parlamentos en la autorización del nivel de compromiso financiero asumido vía CPP. El recurso al razonamiento de que existen límites generales aplicables a todo tipo de compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros es absolutamente falaz: siempre es posible acordar una excepción con autorización de los consejos de gobierno; lo que puede generar problemas en la sostenibilidad futura de las finanzas públicas. ¿Quién cometería semejante tropelía?. Pues, justamente aquellos que han firmado acuerdos CPP.

La última perversión: ¡ no denuncien la ilegalidad de un CPP! ; muy posiblemente pase a generar déficit y a computar como deuda pública y se vea usted como perjudicado directo por los ajustes presupuestarios que la administración pública se vea obligada a realizar.
¿Cómo poner el cascabel al gato?. Regulando los acuerdos de colaboración público-privado bajo la óptica del interés general. Arrojar luz en forma de “transparencia” también podría ser una buena medida profiláctica.